國外PPP項目案例之鐵路項目解讀

發(fā)布日期：2017-11-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

案例一：法國西班牙跨國鐵路項目

【案例特點】該案例是鐵路領(lǐng)域跨國合作的ppp項目，顯示了在復雜的跨國談 判以及招標延誤的情況下，ppp模式能夠幫助重要基礎(chǔ)設(shè)施及時建成，還表明基于 良好的需求和收入預測，可將風險向社會資本進行實質(zhì)性的轉(zhuǎn)移。作為鐵路領(lǐng)域的 ppp項目，成功的另一個重要因素是安排明確的政府補貼機制，政府補貼約占到總 投資的57%。由此還可判斷，項目采用了可行性缺口補助(VGF)支付方式。

一、項目概述

1995年，經(jīng)過為期三年的談判，歐盟各國最終達成協(xié)議，決定在歐 洲 TEN-T ( Trans-European Transport Network)鐵路聯(lián)接網(wǎng)建設(shè)中引人 PPP 模式。在該協(xié)議的推動下，法國政府和西班牙政府依據(jù)國際鐵路聯(lián)盟標準，建設(shè)了一條從法國佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨國鐵路。

佩皮尼昂一菲格拉斯高速鐵路長50公里，包括5座橋梁和一條8公 里長的隧道，項目總投資近10億歐元，其中32%用于修建隧道。項目建 成后，將在法國和兩班牙乃至歐洲鐵路系統(tǒng)中起到重要的連接作用，預計可使法國至西班牙的貨運時間縮短10?12小時，客運時間縮短2小時左右。

該項目實施過程中呈現(xiàn)出強大而有效的政府間合作。兩國政府在合作中制定了統(tǒng)一、有效、可執(zhí)行的招標程序。項目各方都在招標過程中積累 了寶貴經(jīng)驗。項目采用的PPP模式和特許經(jīng)營合同雖然借鑒自公路部門， 但結(jié)合了項目自身特點，并得到了很好的應用。政府的有力支持也保證了 招標的順利進行。

二、項目結(jié)構(gòu)

(一)項目特點

根據(jù)1995年達成的協(xié)議，該項目決定采用BOT模式，特許經(jīng)營期為 50年，項目合同文本由兩國招標后共同確定。招標在法國和西班牙政府共同監(jiān)督下，依照歐盟93/97號指令順利完成。項目在實施中借鑒了法國 在公路建設(shè)中運用PPP模式的經(jīng)驗，其主要特點如下：

政府負責項目設(shè)計;

社會資本方負責股權(quán)融資和商業(yè)銀行貸款;

社會資本方負責項目建設(shè)，建設(shè)過程中得到法國、西班牙和歐盟 共5.4億歐元的資金補助，這些補助分10次支付，每半年支付一次;

特許經(jīng)營期為50年，經(jīng)營期結(jié)束后項目移交兩國政府;

特許經(jīng)營期內(nèi)，項目由社會資本方負責運營。特許經(jīng)營合同對 會資本方績效做出嚴格規(guī)定，如不合格，將面臨政府罰款;

鐵路收費機制得到了民意支持。在運營前3年采用浮動費率，并對收費額的上限進行了規(guī)定;

項目必須在合同簽訂后的60個月內(nèi)建設(shè)完成，融資方案則要在合同簽訂后的12個月內(nèi)完成。

(二)風險分擔

雖然該項目的意義重大，但鑒于其特殊性，項目也存在較大風險，且運營風險主要由社會資本方承擔。政府和社會資本雙方都采取了一系列措施以降低項目風險。這些措施包括：從融資角度來看，國家給予大量補貼，約占建設(shè)成本的57%。社會資本方也為項目提供了銀行擔保等支持。另外，在預測鐵路客流量時，社會資本方有動機來最大限度地增加鐵路預測客流量，盡管如此，政府在項目融資模式清晰可靠的情況下，還是做出了準確的預測。

合同規(guī)定，若社會資本方運營不合格，政府將對社會資本方予以處 罰，同時可隨時終止合同。但項目的良好運營需要社會資本方和政府之間 良好配合，也需要兩國政府在項目實施中進行有效的合作。

三、過程分析

該項目從2003年5月開始招標，規(guī)定招標中不允許申請實施替代性技術(shù)方案，同時對招標的時間安排也進行了嚴格設(shè)定。

2003年10月收到報價，2003年11月開始同兩家聯(lián)合體談判。2004 年2月17日簽訂特許經(jīng)營合同。

圖2-2項目組織結(jié)構(gòu)圖

四、經(jīng)驗教訓

該項目體現(xiàn)了制訂詳細計劃的重要性，與此同時，有效的監(jiān)督和良好 的管理結(jié)構(gòu)對項目順利完成也具有重要意義。主要經(jīng)驗教訓包括：

第一，只要各方要求都得到滿足，ppp模式可適用于多個行業(yè)和 領(lǐng)域;

第二，ppp模式在鐵路行業(yè)完全可行，在準確預測未來需求量的情況下，可將大量風險轉(zhuǎn)移給社會資本方;

第三，在制訂詳細計劃及有效監(jiān)督的情況下，招標過程可以很快完成;

第四，國家的支持和政治承諾在推進項目招標和進行談判過程中具有重要作用;

第五，簡單明了的責任劃分對項目實施大有裨益。本案例中，合同明確界定社會資本方的責任是建設(shè)、運營和維護。

案例二：英吉利海峽隧道連接鐵路(CTRL)項目

【案例特點】本項目運用FTP模式在英吉利海峽隧道和倫敦之間修建高速鐵 路，由社會資本方發(fā)起并自費編制實施方案，顯示了社會資本對基礎(chǔ)設(shè)施長期規(guī) 劃及其具體項目的影響和參與能力，體現(xiàn)了社會資本方更多地參與PPP項目前期 工作。在社會資本方選擇方式上，政府仍然釆取了公平競爭方式，并未與發(fā)起者 直接談判。案例表明，對于重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府必不能將項目主要風險全部 轉(zhuǎn)移給社會資本，雙方應根據(jù)情況變化及時重新談判，合理調(diào)整風險分配，共同 解決預期收入過于樂觀、融資難等問題。這也使本項目社會資本方的職責由開始 的特許經(jīng)營最終調(diào)整為融資、建設(shè)和移交。

一、項目背景

英吉利海峽隧道連接鐵路(Channel Tunnel Rail Link, CTRL)全長110公里，設(shè)計時速可達300公里，于2006年全部建成，總投入約50億英鎊。

20世紀80年代末，在英吉利海峽隧道建設(shè)時期，法國和比利時政府 就已經(jīng)開始計劃在法國、布魯塞爾和倫敦間建造時速達300公里的高速鐵路。英國鐵路公司堅持要求鐵路線繞經(jīng)位于倫敦的滑鐵盧車站，該車站是英國新的國際性終點站。但這一做法不僅會顯著增加旅途時間，還使肯特郡和倫敦東南部的鐵路交通變得更加擁擠。

1987年8月英國交通部發(fā)表的《肯特郡發(fā)展研究報告》表明，若肯特郡不盡快修建新的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施，英國東南部的鐵路發(fā)展將受到限制。 英國鐵路公司研究了倫敦至英吉利海峽隧道的新方案，并在1989年發(fā)布 了5條可以修建的路線方案。但由于民眾并不愿意在鐵路沿線購房，這一 舉措也可能為當時的房地產(chǎn)市場帶來諸多問題。最終，英國鐵路公司只選擇修建了方案中的一條路線。

在20世紀80年代末，英國政府大力支持社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施 的發(fā)展，并出臺了一系列支持政策。政策的出臺，一方面是因為政府需要為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展進行融資，另一方面是因為其相信社會資本方在基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建造方面更加規(guī)范有效，在運作方面也更商業(yè)化。

二、項目過程

1988年，英國鐵路公司邀請6家聯(lián)合體為鐵路的設(shè)計和建造提交建議書，但是建議書普遍存在技術(shù)和設(shè)計方面缺陷。而工程咨詢公司Ove Amp & Partners ( Arup)于1990年3月研究和公布了一份更具技術(shù)優(yōu)勢 的路線方案。其中基本遵循了已有的交通通道，但避開了房屋密集區(qū)，從東部通過新交通樞紐史特拉福進人倫敦。

Amp公司就此路線方案申請政府支持。英國政府于1991年10月認

可該方案，并邀請Arup公司參與該項目。1993年3月，英國政府宣布：

將由政府和社會資本共同組成合資公司建設(shè)英吉利海峽隧道連接 鐵路;

政府將為此項目提供資金支持;

經(jīng)咨詢公眾意見，政府通過立法說明的形式，為聯(lián)合體提供方案許可和項目所需的其他權(quán)利;

2 CTRL項目計劃于2000年前投入運行。

由于Arup公司對原方案進行了修改，與英國鐵路公司的最初提議不同，政府需重新通過競爭方式選定社會資本方。Arup公司聯(lián)合其他6家 建造、運輸、房地產(chǎn)開發(fā)和融資行業(yè)的公司共同組成了倫敦和大陸鐵路聯(lián)合體(London and Continental Railways, LCR)。自 1994 年 8 月起，LCR 與其他3家聯(lián)合體經(jīng)過18個月的競爭最終勝出，獲得了 CTRL項目的設(shè) 計、建造、融資和運營資格，簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，特許經(jīng)營期為90年, 期滿移交給英國鐵路公司。

1996年，LCR對工程進行了詳細設(shè)計與規(guī)劃，確定了融資數(shù)額，推 動了項目正式實施。但到1998年底，LCK意識到僅依靠之前和政府達成 的融資計劃難以完成CTRL項目融資。由于乘客數(shù)量低于預測值，LCR的 營業(yè)收人難以支撐項目融資。同時，英國鐵路公司巳開始私有化進程，成 立了 Raihrack公司，該公司在整個國家范圍內(nèi)運營鐵路。此外，組建不足一年的新一屆政府一直也反對前任政府在PPP方面的計劃。

1998年夏，政府為了保留這個項目，與LCR、Railtmdc公司及其他 金融機構(gòu)重新進行了談判。各方在1998年10月最終達成了一項協(xié)議：由 LCR負責CTRL項目的融資和建設(shè)，項目建成后移交給Railtrar.k公司運 營。LCR依然保留與項目相關(guān)的土地開發(fā)權(quán)。此外，政府將為LCR提供 一定擔保，以保證項目的設(shè)計和建設(shè)進度。

該項目最后一次波折發(fā)生在2001年11月，Raillrack公司在資金上無 法滿足項目的運營要求，導致項目被政府接管。一年后，Railtrack公司改 組為Network Rail公司。該項目的一期工程最終于2003年按時在預算內(nèi) 完成。項目一期建成后，倫敦到巴黎的客運時間縮短為2小時35分鐘。

2006年，項目全部建成后，時間進一步縮短為2小時20分鐘。

三、主要參與方

CTRL項目從提出到全部建成歷時20年，期間主要參與方發(fā)生多次 變化：

政府方：英國交通部。項目在最初設(shè)計時，由保守黨執(zhí)政的政府擬通 過PPP模式對國家基礎(chǔ)設(shè)施進行私有化改造。但在1997年項目準備開工 時，工黨成為執(zhí)政黨，接管了該項目工作。工黨上臺后對通過PPP模式 進行私有化持反對態(tài)度。在項目整個實施的過程中，一共有7位交通部長 參與了該項目。

社會資本方：項目設(shè)計和規(guī)劃由Arup公司自費完成。設(shè)計和規(guī)劃被 政府接受后，由Arup公司和其他6家公司共同成立的LCR參與項目競 標。最終由LCR負責項目的設(shè)計和建造，同時還負責與項目相關(guān)的房地 產(chǎn)項目的開發(fā)。

運營方：按照特許經(jīng)營協(xié)議，項目應由LCR負責運營。1995年，英 國鐵路公司進行了私有化改造，成立了 Railtrack公司來運營整個國家范 圍內(nèi)的基礎(chǔ)鐵路設(shè)施。隨著私有化的推進，相關(guān)參與方就本項目特許經(jīng)營 協(xié)議中的運營部分進行了重新談判，1998年Railtrack成為CTRL項目的 運營者。2002年，Railtrack公司被Network Rail公司替代。

四、項目現(xiàn)狀

在Arup公司于20世紀90年代初提出CTRL項目時，其重點放在從 肯特郡出發(fā)的高速鐵路的貨運和客運服務上，但該項H的實際運營并沒有 達到預期，其主要原因是最初的項目團隊沒有鐵路運營經(jīng)驗，忽視了鐵路運營可能遇到的問題。項目建成以后，雖然倫敦到巴黎的時間縮短為2小 時20分鐘，但是乘坐高速鐵路從巴黎前往倫敦，以及從倫敦前往布魯塞 爾的人數(shù)大約僅為預期的一半。由于航空公司積極改善服務和減少費用， 而鐵路部門未能及時采取應對措施等原因，該項目未能促使火車替代飛機 成為中心城市之間的最主要交通工具。但是該項目的建成也促進了巴黎、 倫敦、布魯塞爾等城市間交通運輸?shù)母偁帯?/p>

五、經(jīng)驗教訓

鐵路項目往往需要數(shù)年時間進行計劃、設(shè)計、批準和建設(shè)，周圍環(huán)境 難免不發(fā)生變化，出現(xiàn)不可預期問題。鐵路項目很難把主要的風險轉(zhuǎn)移給社會資本方，當這類項目陷入困境時，政府除了支持現(xiàn)有團隊之外沒有其 他的辦法。該項目的成功得益于政府的持續(xù)支持和根據(jù)情況變化不斷對 PPP模式加以調(diào)整。

(一)建設(shè)階段的經(jīng)驗教訓

CTRL項目一期工程于2003年完成，總成本控制在了預算范圍之內(nèi)， 項目于2006年全部完工。在整個建設(shè)過程中，社會資本方都發(fā)揮了很大 的作用。

CTRL項目中，PPP模式為項目建設(shè)的按時完成提供了很大幫助，同 時對于節(jié)約成本保證項目資金控制在預算范圍之內(nèi)也大有裨益。英國大量PPP項目的經(jīng)驗證明相對于傳統(tǒng)的政府提供方式，PPP模式可以更加節(jié)約預算資金，同時還可以促使項目按時完工。

(二)遠營階段的經(jīng)驗教訓

雖然項目在建設(shè)階段很成功，但是在運營階段，CTRL項目最終并沒有帶來預期的效果，這可能是由于社會資本方缺少鐵路網(wǎng)絡(luò)整合的實際經(jīng)驗，也可能是因為PPP項目由專長于設(shè)計和建設(shè)工作的公司承擔，該公 司主要把精力放在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在市場拓展和服務提供方面做得 不夠。

另外，該項目建成后，旅客人數(shù)僅為預測數(shù)量的一半。收人的高估在 鐵路項0很常見。政府如果在項目開始時就意識到這一點，那么是否還會支持這個項目就值得探討了。

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