擰緊PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的“安全閥”

發(fā)布日期：2017-12-18來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 財(cái)政承受能力論證是防范和控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的“安全閥”,論證結(jié)果科學(xué)與否,既關(guān)系到ppp項(xiàng)目能否可持續(xù)發(fā)展,又關(guān)系到政府財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)的大小。

　　 財(cái)政部一貫要求規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證,防范和控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展,也取得了良好的效果。但在實(shí)施過(guò)程中,一些地方為了論證而論證,“10%”的上限要求形同虛設(shè),失去了財(cái)政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目“安全閥”的作用,加劇了財(cái)政中長(zhǎng)期支付風(fēng)險(xiǎn)。

　　 在此情形下,如何加強(qiáng)財(cái)政承受能力論證,筑牢防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“防波堤”,既滿足當(dāng)下人民群眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求,又通過(guò)預(yù)算支出的合理安排,實(shí)現(xiàn)代際公平,是PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證中不得不面對(duì)的問(wèn)題。

　　 財(cái)政承受能力論證遇到了哪些問(wèn)題

　　 財(cái)政承受能力論證沒(méi)有嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)規(guī)定,通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目,應(yīng)由同級(jí)財(cái)政部門依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告組織編制財(cái)政承受能力論證報(bào)告,統(tǒng)籌本級(jí)全部已實(shí)施和擬實(shí)施PPP項(xiàng)目的各年度支出責(zé)任,并綜合考慮行業(yè)均衡性和PPP項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃后,出具財(cái)政承受能力論證報(bào)告審核意見。在財(cái)政承受能力論證中,政府應(yīng)承擔(dān)股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等財(cái)政支出責(zé)任,但在實(shí)際操作中,由于項(xiàng)目數(shù)據(jù)資料積累不夠,對(duì)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的支出測(cè)算不足,致使在實(shí)際測(cè)算時(shí)流于形式。

　　 部分地區(qū)對(duì)一般公共預(yù)算支出的增長(zhǎng)率測(cè)算有失嚴(yán)謹(jǐn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心中長(zhǎng)期發(fā)展課題組的報(bào)告,預(yù)計(jì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將會(huì)轉(zhuǎn)入“L型”的中速增長(zhǎng)期,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將呈現(xiàn)大“L型”加小“W型”的態(tài)勢(shì),為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),中央提出“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”的總要求。據(jù)統(tǒng)計(jì),從2011年至2016年國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率逐年趨緩,但某些地方為滿足PPP項(xiàng)目的評(píng)估論證要求,在財(cái)政承受能力論證過(guò)程中,存在調(diào)整一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率,以符合“10%”上限要求的情況。

　　 財(cái)政承受能力論證難掩地方政府投資沖動(dòng)。一些地方政府由于認(rèn)識(shí)不到位,難以避免對(duì)PPP項(xiàng)目拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)依賴,對(duì)于政策把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力,為了論證而論證,導(dǎo)致財(cái)政承受能力論證流于形式。在財(cái)政承受能力報(bào)告編制時(shí),對(duì)PPP項(xiàng)目中政府應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移,該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)未進(jìn)行識(shí)別計(jì)算,對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行粉飾修改,造成財(cái)政承受能力論證報(bào)告失真,帶來(lái)財(cái)政支付能力的風(fēng)險(xiǎn)。因此,部分地方政府亟需改變觀點(diǎn),加強(qiáng)對(duì)論證報(bào)告審核力度。

　　 加強(qiáng)財(cái)政承受能力論證的建議

　　 強(qiáng)化PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力科學(xué)論證,可引入第三方評(píng)審。為增加PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的公正性和科學(xué)性,建議在財(cái)政承受能力論證報(bào)告完成后,引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審,以提升論證報(bào)告的編制質(zhì)量,建議引入責(zé)任倒查機(jī)制,對(duì)論證報(bào)告編制粗糙,質(zhì)量低劣的咨詢單位,應(yīng)及時(shí)通過(guò)信息公開平臺(tái)予以通報(bào),并采取相應(yīng)的懲戒措施;第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的報(bào)告,如果出現(xiàn)重大偏差,也要對(duì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行追責(zé)或采取其他懲戒措施,促使第三方評(píng)審客觀公正。

　　 強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證,論證數(shù)據(jù)測(cè)算口徑應(yīng)一致。對(duì)于財(cái)政承受能力論證的指標(biāo),筆者建議出臺(tái)相應(yīng)的解釋,以確保論證口徑一致。具體而言:一是對(duì)于一般公共預(yù)算支出的增長(zhǎng)率,可以考慮按財(cái)政三年滾動(dòng)預(yù)算的增長(zhǎng)率來(lái)計(jì)算,以保持?jǐn)?shù)據(jù)的一致性;二是對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出比例較高的地區(qū),建議在計(jì)算一般公共預(yù)算支出10%的上限時(shí),扣減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出,以避免造成支付能力失真,以降低政府支出的風(fēng)險(xiǎn);三是建議統(tǒng)一政府支出責(zé)任的計(jì)算方法,同時(shí)根據(jù)目前增值稅等政策要求,出臺(tái)相關(guān)規(guī)定,以避免計(jì)算規(guī)則不一、口徑不一,造成財(cái)政支出數(shù)據(jù)失真,釀成支出風(fēng)險(xiǎn)。

　　 加強(qiáng)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè),為財(cái)政承受能力測(cè)算提供數(shù)據(jù)支持。由于國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目推行的時(shí)間短,缺乏項(xiàng)目數(shù)據(jù)積累,難以有效進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、借鑒,在財(cái)政承受能力論證分析時(shí),風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、政府配套投入等數(shù)據(jù)由咨詢公司憑借自身經(jīng)驗(yàn)估算,容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)失準(zhǔn),論證結(jié)果有偏差。筆者建議充分利用好全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái),適時(shí)公布相關(guān)數(shù)據(jù)信息,積累行業(yè)的大數(shù)據(jù),有利于提高財(cái)政承受能力論證的可靠性。

　　 強(qiáng)化財(cái)政論證信息公開,確保對(duì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督。為了強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證“10%”紅線的硬性約束,保證財(cái)政承受能力論證數(shù)據(jù)的統(tǒng)一,應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政承受能力論證信息的公開透明度。相關(guān)方應(yīng)按要求,及時(shí)將財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行公開,以確保對(duì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督。

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