如何判斷是否符合PPP示范項(xiàng)目要求

發(fā)布日期：2015-07-17來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　據(jù)悉財(cái)政部正在對(duì)10個(gè)省市的23個(gè)PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行督導(dǎo)。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，財(cái)政部此次督導(dǎo)的最根本意圖是明確PPP示范項(xiàng)目“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，也就是說(shuō)，對(duì)于不符合示范項(xiàng)目條件的，將剔除出示范項(xiàng)目名單，并不能繼續(xù)享受示范項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼。但是，迄今為止，對(duì)什么樣的項(xiàng)目符合PPP構(gòu)成要件，所有規(guī)定均語(yǔ)焉不詳。本文試圖對(duì)構(gòu)成PPP合同應(yīng)具備的條件進(jìn)行法律探討，供實(shí)踐中參考。

　　財(cái)政部對(duì)示范項(xiàng)目的要求

　　財(cái)政部2015年57號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》中明確規(guī)定，“確保上報(bào)備選示范項(xiàng)目具備相應(yīng)基本條件。”“項(xiàng)目所在行業(yè)已印發(fā)開(kāi)展PPP模式相關(guān)規(guī)定的，要同時(shí)滿足相關(guān)規(guī)定。”“符合PPP模式特征的，將作為實(shí)施范例進(jìn)行推廣。不符合PPP模式特征的，財(cái)政部將督促實(shí)施單位進(jìn)行整改，或不再作為示范項(xiàng)目推廣。”

　　57號(hào)文同時(shí)從反面指出“對(duì)采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。”“嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。”

　　對(duì)于示范項(xiàng)目應(yīng)具備的條件，或PPP模式特征，57號(hào)文并未從正面展開(kāi)說(shuō)明，只提到“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。”

　　關(guān)于遴選第一批示范項(xiàng)目的財(cái)金2014(112)號(hào)文《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》中也沒(méi)有直接對(duì)PPP示范項(xiàng)目的條件予以明確，僅規(guī)定“確保示范項(xiàng)目操作規(guī)范，符合《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(《通知》)、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(《操作指南》)和標(biāo)準(zhǔn)化合同文本等一系列制度要求。”

　　財(cái)政部、發(fā)改委對(duì)PPP項(xiàng)目的定義

　　除《項(xiàng)目合同指南》外，目前財(cái)政部尚未出臺(tái)PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，上述《通知》和《操作指南》作為財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)性規(guī)范文件，也并未對(duì)PPP項(xiàng)目的權(quán)利義務(wù)邊界和交易條件邊界做出具體界定。目前，判斷是否構(gòu)成PPP項(xiàng)目，只能借助于這些規(guī)定中關(guān)于PPP的定義。

　　按照《通知》規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作， 并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　該定義采用的是國(guó)際上PPP最廣義的定義，用語(yǔ)模糊，操作性差。例如，什么是長(zhǎng)期?怎樣算合作關(guān)系?如何判斷社會(huì)資本承擔(dān)了“大部分”工作?除了通常模式外有哪些非通常模式?

　　發(fā)改委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)PPP的定義是：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。該定義比財(cái)政部的更具體，但實(shí)操中也很難判斷什么是“購(gòu)買服務(wù)”的PPP?如何符合“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”?怎樣構(gòu)成“長(zhǎng)期合作關(guān)系”?另外，該定義將股權(quán)合作與購(gòu)買服務(wù)和特許經(jīng)營(yíng)并列，混淆了政府通過(guò)股權(quán)投入提供可行性補(bǔ)貼與政府將公共產(chǎn)品或服務(wù)的職責(zé)授權(quán)給社會(huì)資本的關(guān)系。PPP的本質(zhì)是政府將公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供職責(zé)交給社會(huì)資本，股權(quán)合作只是在這種合同關(guān)系的基礎(chǔ)上，增加了股權(quán)層面的結(jié)合，并不能單獨(dú)構(gòu)成一種PPP形式。

　　國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(即42號(hào)文)對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式做出了進(jìn)一步定義：即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。《42號(hào)文》強(qiáng)調(diào)政府根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本合理收益，但是此定義并不完整。例如，用戶付費(fèi)形式的PPP不需要政府支付對(duì)價(jià)，因而沒(méi)有涵蓋在內(nèi);另外，PPP模式下公共服務(wù)不一定由社會(huì)資本提供，比如公立醫(yī)院PPP，社會(huì)資本可能只承擔(dān)醫(yī)療設(shè)施的融資、建設(shè)和維護(hù)，并不直接提供醫(yī)療服務(wù)。

　　由于PPP政策文件中缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目構(gòu)成要件的完整準(zhǔn)確界定，實(shí)踐中打著PPP旗號(hào)做變相融資的項(xiàng)目已然出現(xiàn)。保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債的項(xiàng)目已屢見(jiàn)不鮮，甚至有些堂而皇之作為PPP標(biāo)桿項(xiàng)目報(bào)道。

　　專家觀點(diǎn)

　　針對(duì)實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的亂象，濟(jì)邦咨詢的張燎總結(jié)了真正的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備的4方面特征：

　　首先，產(chǎn)出的應(yīng)該是公共產(chǎn)品，而不是競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，如房地產(chǎn)、商業(yè)項(xiàng)目等;

　　其次，交易雙方應(yīng)該是政府和社會(huì)資本，如果企業(yè)和企業(yè)之間，則不屬于PPP;

　　第三，PPP應(yīng)該是長(zhǎng)期契約，其中關(guān)鍵一點(diǎn)就是要把運(yùn)營(yíng)階段納入進(jìn)來(lái);

　　最后，項(xiàng)目要有合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，保證社會(huì)資本有一定的盈利可能。

　　本人觀點(diǎn)

　　本人認(rèn)為，張燎歸納的幾點(diǎn)比較全面，對(duì)實(shí)踐操作有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但是，對(duì)于如何判斷是否將運(yùn)營(yíng)階段納入進(jìn)來(lái)，如何構(gòu)成合理的風(fēng)險(xiǎn)分配，尚不夠具體。以下對(duì)這兩點(diǎn)做出進(jìn)一步闡述：

　　一、長(zhǎng)期契約(納入運(yùn)營(yíng))

　　PPP合同應(yīng)該是一份長(zhǎng)期契約，貫穿項(xiàng)目的全生命周期，體現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)公共設(shè)施或服務(wù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

　　長(zhǎng)期合同很好理解，財(cái)政部57號(hào)文已經(jīng)規(guī)定，原則上不少于10年。但如何判斷是否將運(yùn)營(yíng)階段納入進(jìn)來(lái)，則需要對(duì)合同的性質(zhì)進(jìn)行分析。

　　涵蓋運(yùn)營(yíng)的合同，從PPP的操作模式來(lái)說(shuō)，一般認(rèn)為應(yīng)含有“O”。例如，BOT,BOO,TOT,ROT,BOOT,BTO,DBFO等等。但是，這種表述只反映了項(xiàng)目所包含的不同階段，而沒(méi)有反映合同的性質(zhì)。從大陸法國(guó)家的立法和法律適用的傳統(tǒng)來(lái)說(shuō)，面對(duì)一份合同，首先要考慮的是合同的性質(zhì)，即合同所建立的法律關(guān)系是什么?這種法律關(guān)系受什么法律規(guī)范?關(guān)于雙方的權(quán)利義務(wù)有什么法律規(guī)定?不對(duì)合同的法律關(guān)系進(jìn)行判別，起草的合同有可能因違背有關(guān)規(guī)定而全部或部分失效。

　　結(jié)合現(xiàn)行法律，我們可以將涵蓋運(yùn)營(yíng)的合同關(guān)系概括為如下幾種：

　　1、特許經(jīng)營(yíng)

　　特許經(jīng)營(yíng)是PPP的主要形式，也是一種特殊的法律關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)本身即包含將經(jīng)營(yíng)權(quán)特許給社會(huì)資本行使的意思，所以理所當(dāng)然符合PPP關(guān)于社會(huì)資本承擔(dān)運(yùn)營(yíng)責(zé)任的要求。

　　關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的含義和特征，可參見(jiàn)本公眾號(hào)6月29日文章《政府特許經(jīng)營(yíng)的含義解析及PPP相關(guān)立法的建議》。

　　特許經(jīng)營(yíng)目前被認(rèn)定為行政協(xié)議的一種，但按照本人之前觀點(diǎn)，事實(shí)上，適用民法原則和精神更符合特許經(jīng)營(yíng)的特征。從合同性質(zhì)來(lái)說(shuō)，屬于《合同法》沒(méi)有具體規(guī)定的無(wú)名合同，《合同法》總則的相關(guān)規(guī)定可以適用。

　　按照本人上文所述，特許經(jīng)營(yíng)合同適用于用戶付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)貼兩種情況。

　　2、委托運(yùn)營(yíng)/管理合同

　　委托運(yùn)營(yíng)/管理合同是和特許經(jīng)營(yíng)不同的一種PPP合同形式，這在亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世行的相關(guān)指南中都有體現(xiàn)。簡(jiǎn)單說(shuō)，委托運(yùn)營(yíng)/管理合同和特許經(jīng)營(yíng)的差別在于運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的程度不同，在委托運(yùn)營(yíng)/管理合同下，運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的程度淺，而在特許經(jīng)營(yíng)合同下，運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的更深，因而也更穩(wěn)定。

　　具體來(lái)說(shuō)，兩者區(qū)別如下：

　　(1)委托經(jīng)營(yíng)/管理合同的PPP模式下，社會(huì)資本只是接受政府的委托從事公共事務(wù)管理。政府作為委托人，公共事務(wù)管理的職能實(shí)際上仍保留在政府手中，政府仍有對(duì)公共事務(wù)做出指示的權(quán)力，并承擔(dān)最終風(fēng)險(xiǎn)。在特許經(jīng)營(yíng)下，政府將本應(yīng)由其履行的公共事務(wù)管理職能特許給社會(huì)資本，政府不再保留對(duì)具體管理事務(wù)進(jìn)行決策的權(quán)力，因此，也不承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

　　(2)委托經(jīng)營(yíng)/管理合同的PPP模式下，社會(huì)資本按照預(yù)先約定收取管理服務(wù)費(fèi)。為提高效率和管理質(zhì)量，政府作為委托方通常會(huì)將管理服務(wù)費(fèi)和服務(wù)結(jié)果掛鉤，從而使社會(huì)資本可以分得一部分利潤(rùn)，但是委托經(jīng)營(yíng)下社會(huì)資本的收益性質(zhì)仍是勞務(wù)費(fèi)為主。特許經(jīng)營(yíng)下由于政府已經(jīng)將相關(guān)職能特許給社會(huì)資本，因此，社會(huì)資本只能根據(jù)該公共事務(wù)管理職能行使的結(jié)果向用戶收費(fèi)或從政府獲得相應(yīng)支付。

　　(3)在委托經(jīng)營(yíng)/管理合同模式下，政府通常將已經(jīng)建設(shè)好的設(shè)施委托給社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，社會(huì)資本不承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任。多數(shù)情況下，社會(huì)資本只承擔(dān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。在特許經(jīng)營(yíng)下，由于政府將某項(xiàng)公共事務(wù)管理職能移交給了社會(huì)資本，因此，該項(xiàng)公共事務(wù)如果需要新建或擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施，新建或擴(kuò)建的投資和融資義務(wù)也應(yīng)相應(yīng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。

　　(4)委托經(jīng)營(yíng)/管理合同可以適用現(xiàn)行合同法的相關(guān)規(guī)定，無(wú)需專門立法。但特許經(jīng)營(yíng)合同由于涉及到公權(quán)力的特許行為，有必要以專門立法予以規(guī)定。

　　發(fā)改委2015年7月2日發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》貫徹實(shí)施工作的通知》中將運(yùn)營(yíng)管理(O&M)作為特許經(jīng)營(yíng)的一種方式，這是混淆了委托運(yùn)營(yíng)/管理合同和特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。

　　在委托運(yùn)營(yíng)/管理合同模式下，通常期限不超過(guò)10年，并且社會(huì)資本承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)要小于特許經(jīng)營(yíng)的情況下承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。但是，該形式仍然屬于廣義PPP的范圍。按照目前財(cái)政部對(duì)PPP示范項(xiàng)目的要求，只要期限大于10年，并且體現(xiàn)了社會(huì)資本承擔(dān)大部分義務(wù)(尤其是運(yùn)營(yíng)維護(hù)義務(wù))，也可以納入到PPP示范項(xiàng)目中。

　　委托運(yùn)營(yíng)/管理合同在三種付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目中都可以適用，但在用戶付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)貼兩種情況下，公共服務(wù)的收費(fèi)權(quán)實(shí)際上還保留在政府手中，由政府向社會(huì)資本支付管理費(fèi)或服務(wù)費(fèi)，或者由社會(huì)資本代政府收取，最終支配由政府決定。否則，就構(gòu)成特許經(jīng)營(yíng)。例如，公立醫(yī)院采用的托管，就屬于這種合同形式。

　　3、采購(gòu)服務(wù)合同

　　這種形式的合同從性質(zhì)上說(shuō)，應(yīng)屬于合同法上的商品或服務(wù)采購(gòu)合同，因此應(yīng)受民法，而不是行政法調(diào)整。這種合同的本質(zhì)與政府購(gòu)買辦公用品或保潔服務(wù)的合同并無(wú)差別。

　　這種合同下采購(gòu)的對(duì)象是公共工程或公共服務(wù)的全部或部分，即英國(guó)的PFI模式。該合同形式主要適用于政府付費(fèi)情形，但即使是使用者付費(fèi)，也可以采用這種形式，只是收費(fèi)權(quán)不轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，社會(huì)資本從政府獲得對(duì)價(jià)，因此，社會(huì)資本不用承擔(dān)最低使用量的風(fēng)險(xiǎn)。例如，地鐵項(xiàng)目，政府可以保留地鐵運(yùn)營(yíng)收費(fèi)，而將地鐵的建造、維護(hù)發(fā)包給社會(huì)資本，并根據(jù)可用性和維護(hù)績(jī)效支付報(bào)酬。教育項(xiàng)目，政府保留教學(xué)服務(wù)，但學(xué)校設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，向其支付相應(yīng)的費(fèi)用。

　　從本質(zhì)上說(shuō)，上述委托運(yùn)營(yíng)/管理合同也屬于采購(gòu)服務(wù)的一種形式。

　　將這種合同和購(gòu)買辦公用品或保潔服務(wù)的合同等同起來(lái)，似乎降低了PPP合同的檔次。但是，認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才能正確的看待這類PPP合同的性質(zhì)和法律關(guān)系。相信沒(méi)有人會(huì)認(rèn)為政府機(jī)關(guān)到超市買瓶水的合同要作為行政合同對(duì)待，因此，認(rèn)可該類PPP合同的性質(zhì)上本質(zhì)上和政府買瓶水的合同的性質(zhì)一致，也就不至于有人認(rèn)為政府采購(gòu)服務(wù)的PPP合同應(yīng)作為行政合同對(duì)待了。事實(shí)上，《政府采購(gòu)法》已明確規(guī)定：“政府采購(gòu)合同適用合同法。采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”

　　當(dāng)然，這類政府采購(gòu)服務(wù)的PPP合同不至于像買瓶水那么簡(jiǎn)單，但主要的差別僅在于所采購(gòu)對(duì)象，即服務(wù)的復(fù)雜性程度。作為PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)服務(wù)合同，從期限來(lái)說(shuō)，應(yīng)不少于10年，應(yīng)當(dāng)包括運(yùn)營(yíng)階段的服務(wù)在內(nèi)。

　　另外，還有一點(diǎn)根本的區(qū)別是，作為PPP項(xiàng)目合同，要體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，更直接了當(dāng)?shù)恼f(shuō)也就是社會(huì)資本要承擔(dān)公共設(shè)施或公共服務(wù)提供過(guò)程中的設(shè)計(jì)、技術(shù)、融資等風(fēng)險(xiǎn)。這點(diǎn)在以下將進(jìn)一步說(shuō)明。

　　4、租賃合同

　　租賃合同是指政府將公共設(shè)施租賃給社會(huì)資本，由社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)，同時(shí)支付租金給政府。這種形式下社會(huì)資本通過(guò)租賃形式在租期內(nèi)行使公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)權(quán)，因此也應(yīng)屬于PPP合同。租賃合同屬于民法調(diào)整的范疇。

　　實(shí)踐中有一些相反的形式，即社會(huì)資本將建好的公共設(shè)施移交給政府后，在一定期限內(nèi)向政府收取租金，通過(guò)租金補(bǔ)償公共設(shè)施的投資和收益。這種形式下如果租金完全是根據(jù)投資款和利息計(jì)算出來(lái)，社會(huì)資本在移交公共設(shè)施后不再承擔(dān)任何運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，本人認(rèn)為這只是BT的一種變相形式，是拉長(zhǎng)版的BT。

　　二、合理風(fēng)險(xiǎn)分配

　　根據(jù)《42號(hào)文》，PPP強(qiáng)調(diào)政府根據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。在特許經(jīng)營(yíng)合同下這點(diǎn)很容易理解，政府授予了特許權(quán)給社會(huì)資本，社會(huì)資本自然承擔(dān)該特許權(quán)所附屬的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)責(zé)任。也就是說(shuō)，由于社會(huì)資本直接通過(guò)公共設(shè)施或服務(wù)的產(chǎn)出收費(fèi)，公共設(shè)施或服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)提供與社會(huì)資本的收入直接掛鉤。因此，特許經(jīng)營(yíng)合同很好的體現(xiàn)了社會(huì)資本承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，確定按績(jī)效結(jié)果獲得收入，因而是PPP的典型形式。

　　在租賃合同中，由于政府將公共設(shè)施交付給社會(huì)資本后，收取固定租金，公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)完全交給社會(huì)資本，社會(huì)資本通過(guò)運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施獲得收入，因此其收入完全與公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效果掛鉤，符合PPP項(xiàng)目要求的社會(huì)資本根據(jù)績(jī)效獲得付費(fèi)的要求。

　　在委托運(yùn)營(yíng)/管理合同及采購(gòu)服務(wù)合同中，要符合PPP的特征，除了前述的覆蓋運(yùn)營(yíng)階段的長(zhǎng)期關(guān)系外，很重要的一點(diǎn)是體現(xiàn)社會(huì)資本按照產(chǎn)出績(jī)效結(jié)果獲得收入，而不是按投資額、工作量或服務(wù)時(shí)間獲得固定或保底收入。

　　在符合PPP要求的政府采購(gòu)服務(wù)合同模式下，采購(gòu)過(guò)程可以分為以下三個(gè)階段：

　　如上圖所示，在PPP合同中，政府支付費(fèi)用的條件是社會(huì)資本提供了符合要求的公共服務(wù)，至于說(shuō)社會(huì)資本通過(guò)何種技術(shù)，使用何種設(shè)備或工藝，聘請(qǐng)多少人員，花費(fèi)多少資金實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的提供，與政府毫無(wú)關(guān)系。從風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的角度說(shuō)，政府將實(shí)現(xiàn)提供公共服務(wù)的過(guò)程中所涉及到的融資風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、超支風(fēng)險(xiǎn)等均轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本，從而實(shí)質(zhì)上減輕了政府的風(fēng)險(xiǎn)，相應(yīng)減少了政府未來(lái)的支出責(zé)任，做到真正物有所值。當(dāng)然，具體到每個(gè)項(xiàng)目，還得根據(jù)項(xiàng)目具體情況對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配做出具體約定，但基本的原則是社會(huì)資本承擔(dān)公共服務(wù)提供過(guò)程中的前述主要風(fēng)險(xiǎn)。

　　從這個(gè)意義上說(shuō)，BT實(shí)際上也可以說(shuō)是PPP的一種形式，因?yàn)锽T合同項(xiàng)下，政府將建造基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)程中的設(shè)計(jì)、融資和建造風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本，但為什么我們現(xiàn)在將BT從PPP形式中排除出去，主要是因?yàn)閮牲c(diǎn)：1)BT的產(chǎn)出品是公共設(shè)施，不含公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，因此，如果對(duì)公共設(shè)施的質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，可能導(dǎo)致后期維護(hù)費(fèi)用高企，從整個(gè)公共設(shè)施的生命周期來(lái)看，盡管建造成本可能降低，但全生命周期成本可能比傳統(tǒng)模式更高，從而不能實(shí)現(xiàn)物有所值;2)由于我國(guó)的特殊國(guó)情，BT的合同價(jià)款往往較高，因而單純從建造的過(guò)程來(lái)說(shuō)，也不能實(shí)現(xiàn)物有所值。

　　財(cái)政部第57號(hào)文將PPP合同的期限定為不少于10年，也是希望借由期限的長(zhǎng)期性，避免以前的BT合同套上PPP的帽子出現(xiàn)。

　　來(lái)源：ppp法律

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