PPP運(yùn)作模式選擇的影響因素分析

發(fā)布日期：2015-08-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 一、引言

　　 國(guó)辦發(fā)43號(hào)文對(duì)地方政府融資舉債設(shè)立了明確的約束限制機(jī)制，限制了地方平臺(tái)融資之后，隨之而來的問題是公益性項(xiàng)目如何建設(shè)運(yùn)作。PPP模式順勢(shì)成為當(dāng)下最熱門和值得探討的項(xiàng)目運(yùn)作方式。然而，PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中產(chǎn)生了許多具體模型，并且有些模型又衍生出許多變種。因此，公共部門將PPP模式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，對(duì)于某個(gè)特定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目到底采用哪種具體運(yùn)行模式，也是PPP模式在我國(guó)應(yīng)用取得成功的一個(gè)非常重要的問題，本文結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)主要討論 PPP運(yùn)作模式選擇的問題。

　　 二、PPP運(yùn)作模式的分類

　　 PPP有廣義和狹義之分，這里所說的PPP是指狹義的PPP，是一系列項(xiàng)目運(yùn)作模式的總稱，它包含BOT、TOT、BOO等多種具體運(yùn)作模式，更加強(qiáng)調(diào)公共部門和私人部門合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目實(shí)施的資金價(jià)值 (VFM)。目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作的PPP模式有外包類、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和私有化等三大類近20種具體運(yùn)作模式。但是目前財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委推廣的PPP以特許經(jīng)營(yíng)類為主。財(cái)政部《操作指南》(113號(hào)文)中指出“項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)和改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等。”國(guó)家發(fā)改委《指導(dǎo)意見》(2724號(hào)文)中指出“經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以通過政府授予經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT、 BOOT等模式推進(jìn);準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進(jìn);非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可通過政府購(gòu)買服務(wù)，采用BOO、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。”

　　 盡管PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式很多，但這些模式并非都具有本質(zhì)上的區(qū)別，結(jié)合目前推廣的PPP運(yùn)作模式，在選擇PPP運(yùn)作模式之前，我們可以考慮重新將PPP模式進(jìn)行分類。所有權(quán)的歸屬是政府和社會(huì)資本方談判的一個(gè)重要內(nèi)容，影響著雙方的權(quán)利和責(zé)任。因此，本文根據(jù)不同階段所有權(quán)的歸屬不同，將PPP項(xiàng)目劃分三類基本模式：第一類的主要特征是政府在全生命周期內(nèi)都擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，典型代表為BOT(相當(dāng)于國(guó)外的BTO模式)模式;第二類的主要特征為項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，但所有權(quán)最終移交歸屬于政府，典型代表為BOOT模式;第三類的主要特征為全生命周期內(nèi)項(xiàng)目的所有權(quán)均屬于項(xiàng)目公司，典型代表為BOO模式。對(duì)于其他的PPP模式都可劃歸到以上三類基本模式中，比如TOT模式可以劃歸到第二類基本模式中，DBFO模式可以劃歸到第一類基本模式中，只不過這種模式比較特殊，適用于公路和市政道路領(lǐng)域，其特點(diǎn)是購(gòu)買服務(wù)和績(jī)效評(píng)估。對(duì)于像重構(gòu)/改造-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)模式，其實(shí)是BOT的變形，該模式主要運(yùn)用于“醫(yī)院重組、管辦分離”和基建改造項(xiàng)目，這里就不進(jìn)行分類。

　　 三、PPP運(yùn)作模式的選擇

　　 (一)PPP運(yùn)作模式選擇的前提依據(jù)

　　 在實(shí)踐中，所有權(quán)歸屬不同對(duì)公私雙方的影響主要體現(xiàn)在如下方面：首先，對(duì)項(xiàng)目公司來說，擁有所有權(quán)就可以在契約規(guī)定的范圍內(nèi)自主地進(jìn)行資產(chǎn)抵押、處置等活動(dòng)，以籌集項(xiàng)目所需資金，避免政府的阻撓或干擾，但這也會(huì)增加項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)，例如用項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款時(shí)，如果發(fā)生經(jīng)營(yíng)虧損或資金周轉(zhuǎn)困難的情況，就面臨因無法償債而被銀行或金融機(jī)構(gòu)出售項(xiàng)目資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目難以按時(shí)移交給政府;其次，對(duì)于政府來說，如果擁有項(xiàng)目所有權(quán)，就在一定程度上限制了項(xiàng)目公司處置資產(chǎn)的自由，保障了項(xiàng)目資產(chǎn)的安全，但同樣這也會(huì)在一定程度上限制了項(xiàng)目公司的投資熱情，對(duì)投資者的資金實(shí)力等方面提出了更高的要求。同時(shí)，所有權(quán)屬于項(xiàng)目公司，會(huì)刺激增加投資，采用更加先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和規(guī)模，增加社會(huì)福利水平，這與政府的目標(biāo)是一致的;但項(xiàng)目公司有時(shí)也會(huì)為獲得私利而追加投資(自利性投資)，或通過提高服務(wù)價(jià)格、降低服務(wù)質(zhì)量等方式，增加收入或降低成本，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的提高，即逆向選擇行為。而且，過度地將所有權(quán)給予項(xiàng)目公司，也會(huì)增加政府監(jiān)督的成本。正因如此，科學(xué)地進(jìn)行所有權(quán)配置對(duì)PPP項(xiàng)目來說至關(guān)重要，而這一決策過程的實(shí)質(zhì)就是PPP運(yùn)作模式的選擇過程。

　　 (二)PPP運(yùn)作模式選擇的影響因素

　　 影響PPP具體運(yùn)作模式選擇的因素很多，比如回報(bào)機(jī)制、收益方式、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、融資需求、政策法規(guī)等，但由于PPP運(yùn)作模式的區(qū)別主要是所有權(quán)劃歸的不同，所以只要找出影響PPP項(xiàng)目所有權(quán)配置的影響因素，就可以分析選擇出不同PPP項(xiàng)目的具有運(yùn)作模式。本文總結(jié)出PPP運(yùn)作模式選擇的四類影響因素，分別是項(xiàng)目領(lǐng)域、收益方式、特許經(jīng)營(yíng)期和物有所值(VFM)。

　　 (三)各影響因素下PPP運(yùn)作模式的選擇

　　 1、PPP運(yùn)作模式選擇與項(xiàng)目領(lǐng)域

　　 對(duì)于不同項(xiàng)目領(lǐng)域的PPP模式選擇可以從項(xiàng)目的獨(dú)立性、競(jìng)爭(zhēng)性和投資規(guī)模三個(gè)因素進(jìn)行分析。

　　 (1)獨(dú)立性

　　 獨(dú)立性較弱的項(xiàng)目適宜采用BOT模式，獨(dú)立性較強(qiáng)的項(xiàng)目可采用BOOT模式或BOO模式。例如學(xué)校、醫(yī)院、政府事務(wù)場(chǎng)館等項(xiàng)目必須保證其穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)，如果運(yùn)營(yíng)不暢將會(huì)對(duì)教育醫(yī)療等事業(yè)造成較大影響。所以，政府必須在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)擁有所有權(quán)，才能保證其穩(wěn)定地為社會(huì)提供工作服務(wù)，避免項(xiàng)目抵押等活動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。于此相對(duì)，停車場(chǎng)、文化場(chǎng)館、福利機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，其經(jīng)營(yíng)通常不會(huì)影響到其他機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，及獨(dú)立性較強(qiáng)，政府放棄所有權(quán)不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來較大風(fēng)險(xiǎn)，因此，政府可以考慮采用 BOOT模式或BOO模式，刺激社會(huì)投資者的投資熱情，采用更加先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和規(guī)模，增加社會(huì)福利水平。

　　 (2)競(jìng)爭(zhēng)性

　　 競(jìng)爭(zhēng)性較弱的項(xiàng)目適宜采用BOT模式，競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目可采用BOOT模式或BOO模式。有些PPP項(xiàng)目隸屬關(guān)系明確，且服務(wù)對(duì)象單一，收益情況穩(wěn)定，對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)能力要求較低，這類項(xiàng)目通常沒有與其相競(jìng)爭(zhēng)的其他項(xiàng)目，政府對(duì)這樣的PPP項(xiàng)目依賴性更強(qiáng)，通常會(huì)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，例如保障性住房等;有些PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)很激烈，同類型的項(xiàng)目很多，其服務(wù)對(duì)象和收益情況均不穩(wěn)定，如停車場(chǎng)等。這類項(xiàng)目要求項(xiàng)目公司具有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)能力，才能保證項(xiàng)目的盈利，這一領(lǐng)域中某一項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況發(fā)生變化，對(duì)整個(gè)領(lǐng)域的服務(wù)供應(yīng)影響較小，政府對(duì)其依賴性也較小，因此政府可以放棄這類項(xiàng)目的所有權(quán)。

　　 (3)投資規(guī)模

　　 對(duì)于投資規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目，政府應(yīng)該擁有其所有權(quán)，而對(duì)于投資規(guī)模較小的PPP項(xiàng)目，政府可以在一定范圍內(nèi)放棄所有權(quán)。也就是說，BOT模式更適合大型PPP項(xiàng)目，而BOOT模式則側(cè)重于中型PPP項(xiàng)目，BOO模式側(cè)重于小型PPP項(xiàng)目。對(duì)于規(guī)模較大的PPP項(xiàng)目來說，通常其影響也較大，要求投資者具有更高的融資能力，對(duì)于這類項(xiàng)目如果將所有權(quán)給予項(xiàng)目公司，對(duì)政府來說風(fēng)險(xiǎn)就較大，因此，政府會(huì)更適合選擇擁有其所有權(quán)，即采用BOT模式運(yùn)作;反之，投資規(guī)模小的項(xiàng)目通常其影響也會(huì)較小，對(duì)項(xiàng)目公司的融資能力要求較低，政府放棄所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)也就會(huì)較小，因此，選擇BOOT模式、BOO模式比較合適。

　　 2、PPP運(yùn)作模式選擇與收益方式

　　 在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司的收入來源主要有三種方式，第一種是使用者付費(fèi)方式，通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向終端用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政供水、城市管道燃?xì)?、收費(fèi)公路等;第二種是政府付費(fèi)方式，通常用于不直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等，或不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政道路、河道整治等;第三種是可行性缺口補(bǔ)貼(VGF)方式，通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向終端用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無法覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場(chǎng)館、保障房、價(jià)格調(diào)整滯后或需求不足的網(wǎng)絡(luò)型市政公用項(xiàng)目、交通流量不足的收費(fèi)公路等。

　　 PPP項(xiàng)目的三種收益方式反映的項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)自主性是不同的，由低到高依次是政府付費(fèi)方式、VGF方式和使用者付費(fèi)方式。對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司只需按照合同的規(guī)定建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，確保服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，無須擔(dān)心項(xiàng)目的收益問題;而對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目來說，項(xiàng)目公司既要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，又要負(fù)責(zé)宣傳、營(yíng)銷等工作，其收益存在著很大的不確定性;VGF項(xiàng)目的一部分收入來源于政府，這部分收入是穩(wěn)定的，另外一部分收入來源于向消費(fèi)者的收費(fèi)，這部分收入是不確定的。因此，從項(xiàng)目公司承擔(dān)的收益風(fēng)險(xiǎn)來看，政府付費(fèi)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最低，VGF項(xiàng)目居中，使用者付費(fèi)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最大。高風(fēng)險(xiǎn)通常伴隨著高收益，不同的風(fēng)險(xiǎn)偏好者喜歡的收益方式是不同的。在不同類型的PPP項(xiàng)目中，公私雙方的權(quán)利和責(zé)任各不相同，但從本質(zhì)上說，所有權(quán)歸屬是影響PPP項(xiàng)目私有化程度的主要因素，而收益方式只是表明項(xiàng)目公司在收益方面的自主性，選擇不同的收益方式可以對(duì)公私雙方權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行微調(diào)，也就是說，收益方式雖然可以影響項(xiàng)目的私有化程度，但非常有限。

　　 如果項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目最終所有權(quán)，就必須在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)就能夠了解收益情況，做好適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的準(zhǔn)備，因此，政府會(huì)增加其收益的自主性，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)給予其一定的收益權(quán);而政府擁有最終所有權(quán)的情況下則不存在這種憂慮，因此，可以在一定程度上降低項(xiàng)目公司的收益自主性，以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

　　 3、PPP運(yùn)作模式選擇與特許經(jīng)營(yíng)期

　　 特許經(jīng)營(yíng)期也是PPP項(xiàng)目中公私雙方談判的焦點(diǎn)之一，是構(gòu)成契約的重要組成部分。如前所述，不論P(yáng)PP項(xiàng)目應(yīng)用何種模式，都存在著特許經(jīng)營(yíng)期，特許經(jīng)營(yíng)期的長(zhǎng)短，直接影響著公私雙方的成本和收益。對(duì)項(xiàng)目公司來說，特許經(jīng)營(yíng)期越長(zhǎng)，意味著項(xiàng)目公司可以在更長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)獲取收益，而對(duì)于政府來說，特許經(jīng)營(yíng)期越長(zhǎng)，購(gòu)買服務(wù)和監(jiān)管的成本越大。因此，項(xiàng)目公司總是希望特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)一點(diǎn)，而政府總是希望縮短特許經(jīng)營(yíng)期，雙方在這一點(diǎn)上存在著矛盾。三種基本模式的特許經(jīng)營(yíng)期從小到大依次是BOT、BOOT、BOO，這說明當(dāng)政府擁有所有權(quán)時(shí)，更愿意縮短特許經(jīng)營(yíng)期，以盡早收回項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)然這需要提高購(gòu)買價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)償，以保障項(xiàng)目公司的收益;當(dāng)政府放棄項(xiàng)目所有權(quán)時(shí)，更傾向于延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期，增加監(jiān)管的時(shí)間。

　　 4、PPP運(yùn)作模式選擇與物有所值(VFM)

　　 物有所值(VFM)是確認(rèn)和評(píng)估方案時(shí)使用的一種方法，用于比較一個(gè)項(xiàng)目采用PPP和傳統(tǒng)采購(gòu)模式的優(yōu)劣。物有所值考慮的是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)不同方案的成本和風(fēng)險(xiǎn)，按照財(cái)政部PPP操作指南(財(cái)金[2014]113號(hào))的規(guī)定，從定性和定量?jī)煞矫骈_展物有所值評(píng)價(jià)工作。定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等;定量評(píng)價(jià)主要通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出(LCC)凈現(xiàn)值(用LCCPPP表示)與傳統(tǒng)采購(gòu)方式下的財(cái)政支出凈現(xiàn)值(公共部門比較值，PSC)(用LCCPSC)進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，即VFM=LCCPSC-LCCPPP，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

　　 VFM評(píng)估結(jié)果一般作為是否采用PPP和確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的依據(jù)，本文根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和案例總結(jié)出以下結(jié)論，三種基本模式的VFM指標(biāo)值最低的是BOT模式，其次是BOOT模式、最高的是BOO模式。因此可以判斷，政府擁有所有權(quán)的PPP項(xiàng)目，VFM指標(biāo)值相對(duì)較低，政府放棄所有權(quán)的PPP項(xiàng)目，VFM指標(biāo)值相對(duì)較高。這說明，所有權(quán)是有價(jià)值的，當(dāng)政府擁有所有權(quán)時(shí)，就必須給予項(xiàng)目公司更高的回報(bào)或放棄一部分利益，因此VFM指標(biāo)值較小。而當(dāng)政府放棄項(xiàng)目所有權(quán)時(shí)，就可以要求更高的回報(bào)或降低對(duì)項(xiàng)目公司的財(cái)政補(bǔ)償，因此VFM指標(biāo)值相對(duì)較高。

　　 五、小結(jié)

　　 本文站在對(duì)項(xiàng)目所有權(quán)歸屬的獨(dú)特研究視角，對(duì)PPP項(xiàng)目擬采用的運(yùn)作模式進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上提出PPP運(yùn)作模式選擇的影響因素，包括項(xiàng)目領(lǐng)域、收益方式、特許經(jīng)營(yíng)期和VFM指標(biāo)等因素，分析了各影響因素下PPP運(yùn)作模式的選擇。總結(jié)出以下論斷，當(dāng)PPP項(xiàng)目具有獨(dú)立性較小、競(jìng)爭(zhēng)性較弱和投資規(guī)模較大的特征時(shí)，政府應(yīng)限制項(xiàng)目公司收益的自主性，并盡量縮小特許經(jīng)營(yíng)期，VFM指標(biāo)也通常較小，此種情況下政府應(yīng)持有項(xiàng)目所有權(quán)，選擇BOT基本模式。當(dāng)PPP項(xiàng)目體現(xiàn)出獨(dú)立性較大、競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)、投資規(guī)模較小的特征時(shí)，政府應(yīng)考慮將所有權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，收益的民間自主性也會(huì)增大，特許經(jīng)營(yíng)期變長(zhǎng)，VFM指標(biāo)也不斷提高，此種情況下適宜選擇BOOT或BOO基本模式。

　　 作者：現(xiàn)代集團(tuán)投資銀行部　朱多策

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