PPP模式推廣和應(yīng)用中有哪些關(guān)鍵點(diǎn)？

發(fā)布日期：2015-10-09來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 現(xiàn)在，PPP非?；?，但是PPP項(xiàng)目落地率非常低。據(jù)相關(guān)報(bào)道，國(guó)家試點(diǎn)PPP項(xiàng)目簽約率僅有10%左右，這其中有很多問(wèn)題。根據(jù)財(cái)政部PPP操作指南《政府與社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金[2014]113號(hào))，PPP模式的操作程序主要分為5個(gè)階段：項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。下面我們根據(jù)PPP項(xiàng)目操作流程，一步步分析每個(gè)階段可能存在的問(wèn)題或者需要注意的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　 項(xiàng)目識(shí)別階段

　　 項(xiàng)目識(shí)別階段的主要功能在于挑選適合采用PPP模式的項(xiàng)目，包括4個(gè)步驟，分別是項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。

　　 第一個(gè)問(wèn)題是缺乏明確的責(zé)任主體和標(biāo)準(zhǔn)、工作指引。這個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)原因有三：首先，項(xiàng)目篩選缺乏明確的責(zé)任主體。目前國(guó)內(nèi)PPP牽頭機(jī)構(gòu)分別是財(cái)政部和發(fā)改委，它們出臺(tái)的政策在一些方面有沖突。其次，缺乏明確的項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)。比如什么項(xiàng)目能做PPP，什么項(xiàng)目不能做PPP?最后，地方缺乏經(jīng)驗(yàn)，也缺乏相關(guān)的操作細(xì)則，比如物有所值評(píng)價(jià)。

　　 第二個(gè)問(wèn)題是如何界定社會(huì)資本。在發(fā)改委的2724號(hào)文件(《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》)中提到“社會(huì)資本是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和其他各類(lèi)企業(yè)”，但財(cái)政部的《操作指南》里講到“指以建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所包括的融資平臺(tái)及其他的控股國(guó)有企業(yè)”。這樣就可能導(dǎo)致一個(gè)問(wèn)題，比如，上海的國(guó)有企業(yè)就不能參與上海的PPP項(xiàng)目，北京的就不能參與北京的項(xiàng)目。在最新的國(guó)辦發(fā)42號(hào)文(《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》)中指出，“如果是已經(jīng)進(jìn)行市場(chǎng)化改制建立現(xiàn)代企業(yè)制度的地方政府融資平臺(tái)可以作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目”。但是，對(duì)于其他控股國(guó)有企業(yè)，還沒(méi)有闡述清楚。

　　 第三個(gè)問(wèn)題是公共產(chǎn)品的范圍是什么。PPP模式并非萬(wàn)能，它主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等項(xiàng)目產(chǎn)出為公共產(chǎn)品的領(lǐng)域。部分地方政府為快速推動(dòng)項(xiàng)目、增加政績(jī)，將PPP模式應(yīng)用于商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)開(kāi)發(fā)等純競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的項(xiàng)目，與PPP模式的本意不相符。

　　 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

　　 項(xiàng)目準(zhǔn)備階段為項(xiàng)目實(shí)施做好方案和機(jī)構(gòu)、人員的準(zhǔn)備。這一階段的主要工作包括組建管理架構(gòu)、編制和批準(zhǔn)實(shí)施方案。

　　 第一個(gè)問(wèn)題是如何分配PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架是按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

　　 第二個(gè)問(wèn)題是如何選擇項(xiàng)目的運(yùn)作方式。把政府和社會(huì)資本在一個(gè)項(xiàng)目中，包括設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各個(gè)方面的職能進(jìn)行劃分，然后分別從各個(gè)職能來(lái)看，是政府來(lái)做更合適、更有效率，還是社會(huì)資本做更合適、更有效率?通過(guò)不同的組合，就會(huì)產(chǎn)生不同的PPP模式。現(xiàn)在財(cái)政部的操作指南中列示了委托運(yùn)營(yíng) (OM&)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)和改建-運(yùn)營(yíng)-移交 (ROT)等6種，但是這6種必然不是全部，根據(jù)不同組合應(yīng)該會(huì)產(chǎn)生幾十種運(yùn)作模式。

　　 第三個(gè)問(wèn)題是最佳的采購(gòu)方式。按照財(cái)政部要求，PPP項(xiàng)目采購(gòu)要按照政府采購(gòu)法來(lái)做。政府采購(gòu)法規(guī)定可以采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)、政府采購(gòu)以及監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，公開(kāi)招標(biāo)并不是最佳的方式，但卻是最常使用的方式，因?yàn)閷?duì)政府方來(lái)說(shuō)這是政治風(fēng)險(xiǎn)最少的一個(gè)選擇，這會(huì)導(dǎo)致一些問(wèn)題和障礙，比如項(xiàng)目流、招標(biāo)失敗等情況。目前來(lái)看，大量的PPP項(xiàng)目邊界比較模糊，比較適合競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式。

　　 第四個(gè)問(wèn)題是哪些方面決定交易結(jié)構(gòu)?主要決定因素包括：

　　 項(xiàng)目參與者，明確參與項(xiàng)目的各個(gè)主體，包括授權(quán)政府級(jí)別、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)等;

　　 項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)，項(xiàng)目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等;

　　 回報(bào)機(jī)制，使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi);

　　 相關(guān)配套安排，項(xiàng)目以外的相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。第五個(gè)問(wèn)題是回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)關(guān)注什么?從PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，回報(bào)機(jī)制主要有三種：

　　 第一種是使用者付費(fèi)，像高速公路、自來(lái)水公司、停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目比較適合做BOT的項(xiàng)目;

　　 第二種是可行性缺口補(bǔ)助，使用者付費(fèi)不足以滿(mǎn)足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；

　　 第三種由政府直接付費(fèi)，分為以下三種：可用性付費(fèi)，比如社會(huì)資本為政府提供了一條滿(mǎn)足通行的道路;

　　 使用量付費(fèi)，比如免費(fèi)的公園，政府可以根據(jù)免費(fèi)入園量來(lái)進(jìn)行付費(fèi);

　　 按照績(jī)效付費(fèi)，比如為政府提供基層的醫(yī)療服務(wù)，按照服務(wù)的績(jī)效來(lái)設(shè)立相關(guān)的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行付費(fèi)。在設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制時(shí)還需要考慮設(shè)立一個(gè)價(jià)格調(diào)整的機(jī)制。

　　 項(xiàng)目采購(gòu)階段

　　 第一個(gè)問(wèn)題是市場(chǎng)測(cè)試。市場(chǎng)測(cè)試是在啟動(dòng)PPP正式采購(gòu)程序前，政府方用以檢驗(yàn)自己有關(guān)項(xiàng)目的方案設(shè)想是否符合市場(chǎng)參與主體如潛在競(jìng)標(biāo)人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，引發(fā)其興趣，并借此獲得各類(lèi)市場(chǎng)參與主體的反饋，對(duì)PPP方案進(jìn)行可能的調(diào)整完善的一種工具。市場(chǎng)測(cè)試只是一個(gè)尋找最佳方案的過(guò)程，而不是尋找最佳交易對(duì)手的過(guò)程，也不是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判的過(guò)程。目前，投資人對(duì)參與市場(chǎng)測(cè)試的積極性不是特別高。但市場(chǎng)測(cè)試對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作非常關(guān)鍵，很多項(xiàng)目的失敗都是歸結(jié)于此。

　　 第二個(gè)問(wèn)題是，如何確定合適的資格預(yù)審條件?資格預(yù)審主要是為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)測(cè)試的職能，驗(yàn)證項(xiàng)目是否具有足夠吸引力，能夠?qū)崿F(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。資格預(yù)審的條件主要為資質(zhì)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)等方面的客觀條件。資格預(yù)審設(shè)計(jì)的條件需滿(mǎn)足項(xiàng)目基本需求、實(shí)施機(jī)構(gòu)的特殊要求，同時(shí)也要考慮項(xiàng)目主要潛在社會(huì)資本的實(shí)際條件。在設(shè)置資格預(yù)審條件前，需要充分了解項(xiàng)目所處行業(yè)內(nèi)主導(dǎo)社會(huì)資本的條件，并了解項(xiàng)目所需要的基本資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)要求。

　　 第三個(gè)問(wèn)題是要設(shè)置一個(gè)合理的采購(gòu)邊界條件。項(xiàng)目的采購(gòu)邊界條件主要包括項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式、項(xiàng)目合作年限、回報(bào)機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等。政府方應(yīng)在設(shè)置邊界條件時(shí)充分考慮社會(huì)資本的利益，為其留下合理利潤(rùn)空間，這樣才能更好地保障項(xiàng)目順利落地。在項(xiàng)目實(shí)施中，還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。

　　 項(xiàng)目執(zhí)行階段

　　 項(xiàng)目執(zhí)行是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵，因?yàn)椴少?gòu)和編制實(shí)施方案也就幾個(gè)月的時(shí)間，而項(xiàng)目執(zhí)行需要20～30年的時(shí)間，這才是PPP項(xiàng)目產(chǎn)生物有所值、產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。項(xiàng)目執(zhí)行主要關(guān)注項(xiàng)目公司的設(shè)立、融資管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付，同時(shí)還有一個(gè)定期評(píng)估的機(jī)制。按照操作指南，3～5年進(jìn)行一次中期評(píng)估。

　　 第一個(gè)問(wèn)題是良好的履約管理能力。良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府方對(duì)于項(xiàng)目公司的履約監(jiān)管能力和意識(shí)，因?yàn)槭枪伯a(chǎn)品，要對(duì)提供產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格進(jìn)行日常監(jiān)管;另一方面是指政府方自身的合同履約能力和意識(shí)，最核心的是他的付費(fèi)能力。

　　 第二個(gè)問(wèn)題是如何設(shè)計(jì)績(jī)效考核與付費(fèi)機(jī)制?在PPP項(xiàng)目中政府方需要對(duì)項(xiàng)目公司設(shè)立績(jī)效考核機(jī)制，并將績(jī)效考核與政府付費(fèi)金額相聯(lián)接。

　　 項(xiàng)目移交階段

　　 在項(xiàng)目的移交階段，主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割和績(jī)效評(píng)價(jià)。在移交階段應(yīng)確保項(xiàng)目設(shè)施的完好移交。在這階段應(yīng)主要關(guān)注移交方式和性能測(cè)試。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。如何保證社會(huì)資本移交的設(shè)施是完好的，移交的設(shè)施應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，這都需要在合同中進(jìn)行準(zhǔn)確的、詳細(xì)的、明確的描述，但是目前來(lái)說(shuō)，很多項(xiàng)目都約定得比較粗泛。

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