如何識(shí)別假PPP項(xiàng)目

發(fā)布日期：2015-11-03來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 2015年，超2萬(wàn)億元的PPP(政府和社會(huì)資本合作)項(xiàng)目相繼涌出，其中一些僅僅戴著PPP帽子的項(xiàng)目在引起投資者警惕之后，也被官方所重視。

　　 6月下旬，PPP模式主推部委財(cái)政部發(fā)布一則通知，全稱(chēng)是《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(下稱(chēng)“57號(hào)文”)。57號(hào)文強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目”。

　　 濟(jì)邦咨詢(xún)總經(jīng)理張燎認(rèn)為，厘清PPP項(xiàng)目真假問(wèn)題直接關(guān)系到PPP模式在中國(guó)的健康發(fā)展。如何識(shí)別假PPP項(xiàng)目，張燎給出四招：沒(méi)有公共屬性產(chǎn)品、交易雙方不是政府和社會(huì)資本、非長(zhǎng)期合同關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)不共擔(dān)且政府承諾保本。

　　 真PPP四大特征

　　 PPP模式的第一大顯著特征，就是產(chǎn)品的公共屬性。

　　 PPP模式是指政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

　　 因此，PPP模式一般適合在公共服務(wù)領(lǐng)域，比如能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)等。

　　 “PPP項(xiàng)目一定是公共產(chǎn)品，具有公共屬性，是政府部門(mén)需要提供的產(chǎn)品。”張燎稱(chēng)，一些打著PPP名號(hào)的商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目顯然不符合這一特征。

　　 PPP模式的第二大顯著特征，就是交易雙方需是政府和社會(huì)資本。

　　 張燎介紹，電廠脫硫、工業(yè)污水處理等一些第三方治理項(xiàng)目不是PPP項(xiàng)目，因?yàn)檫@些治理工作是企業(yè)自身的治污責(zé)任，項(xiàng)目外包給其他企業(yè)做，反映的是企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，而非政府和企業(yè)之間關(guān)系。

　　 在中國(guó)特色的PPP模式下，社會(huì)資本不僅包括私人資本，國(guó)有控股、參股、混合所有制企業(yè)也被納入其中，這當(dāng)然也囊括了地方政府融資平臺(tái)公司。

　　 去年底財(cái)政部文件明確，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)不屬于PPP模式中的社會(huì)資本。不過(guò)，今年5月中旬出臺(tái)的國(guó)辦發(fā)【2015】42號(hào)文對(duì)這一條件有所放寬，即符合相應(yīng)條件的融資平臺(tái)公司可以作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目。

　　 張燎認(rèn)為，PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本間合作，這樣做的好處是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本間合理分配共擔(dān)。“但若政府交易對(duì)手是當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺(tái)公司，即親兒子，那這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是假的，兒子破產(chǎn)老子還得救。現(xiàn)在42號(hào)文條件較之前有所放寬，釋放出危險(xiǎn)信號(hào)。”

　　 “如果這條底線(即本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)不屬于PPP模式中的社會(huì)資本)沒(méi)有守住，那這種PPP項(xiàng)目做出來(lái)會(huì)成為一個(gè)笑話。”張燎稱(chēng)。

　　 PPP項(xiàng)目第三大特征，就是項(xiàng)目是長(zhǎng)期合同關(guān)系。

　　 在57號(hào)文中，財(cái)政部對(duì)入選第二批PPP示范項(xiàng)目的基本條件之一，就是合作期限原則上不低于10年。

　　 張燎認(rèn)為，這一點(diǎn)也是區(qū)別于短期的BT(建設(shè)-移交)項(xiàng)目，因?yàn)殚L(zhǎng)期契約的許多特點(diǎn)在BT項(xiàng)目中并不具備。“長(zhǎng)期合約背后的道理是PPP項(xiàng)目需要整合實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理最優(yōu)化，從而使得公共產(chǎn)品提供的效率最大化。”

　　 PPP項(xiàng)目的第四個(gè)特征就是合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。

　　 政府保證社會(huì)資本有一定的盈利可能，但不保證一定盈利。目前PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。

　　 “現(xiàn)在有一種傾向，用政府可行性補(bǔ)貼來(lái)包裝明股實(shí)債的項(xiàng)目，即PPP項(xiàng)目的回報(bào)用項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入加上政府可行性補(bǔ)貼，這兩部分收入實(shí)際上是給投資人一個(gè)固定回報(bào)。”

　　 另外一種就是刻意的回購(gòu)安排，地方政府借PPP模式騙來(lái)貸款，建好項(xiàng)目然后回購(gòu)，讓社會(huì)資本出局，讓當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺(tái)公司來(lái)運(yùn)營(yíng)。

　　 這些手法也被官方所了解，故57號(hào)文中強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

　　 57號(hào)文還對(duì)第二批財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目申請(qǐng)條件予以明確，對(duì)采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理。

　　 張燎告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，地方政府做假PPP是簡(jiǎn)單地把PPP模式看成一種替代平臺(tái)公司的融資工具。

　　 “43 號(hào)文出臺(tái)后，原來(lái)地方政府融資平臺(tái)公司被剝離政府融資功能，地方融資只有兩個(gè)渠道，一個(gè)是地方政府債券，另一個(gè)是PPP模式。由于地方政府新增債券供給不足，目前下達(dá)的2萬(wàn)億置換債券也只能解決存量的項(xiàng)目，所以對(duì)地方新增項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，還有大量融資缺口，因此地方融資只能通過(guò)PPP來(lái)做。所以一些地方只想著借 PPP模式能把錢(qián)弄過(guò)來(lái)，管它真假PPP，我覺(jué)得這是地方做假PPP的重要原因。”張燎稱(chēng)。

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