財政部斬斷地方政府土儲貸款，城投公司轉(zhuǎn)型路在何方？

發(fā)布日期：2016-03-01來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 日前財政部、國土資源部、人民銀行、銀監(jiān)會等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（以下簡稱“通知”）。從《通知》內(nèi)容來 看，是在43號文之后，進一步規(guī)范地方政府投融資行為的重要文件，其直接目的是限制土地儲備規(guī)模、理順土儲機構(gòu)和城投公司關(guān)系?！锻ㄖ匪?ldquo;四管一控” 內(nèi)容在規(guī)范化土地收儲運作的同時，也為城投公司帶來了轉(zhuǎn)型機遇。（注：“四管一控”，即土地收儲的組織管理、債務(wù)管理、資金管理、采購管理和土地收儲規(guī)模 控制，詳細解讀詳見“現(xiàn)代投資咨詢”微信號2月23日發(fā)布的文章“‘四管一控’，土地收儲再規(guī)范——《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》解 讀”） 一、《通知》內(nèi)容回顧

　　 《通知》對現(xiàn)行的土地管理制度做出新的規(guī)定，核心內(nèi)容包括以下幾點：

　　 1、清理壓縮現(xiàn)有土地儲備機構(gòu)。國土資發(fā)[2012]162號對地方政府土儲機構(gòu)實現(xiàn)了“名錄制”管理，只有列入由國土資源部統(tǒng)一歸口管理的土地儲備機構(gòu)目錄的土地儲備機構(gòu)才有資格依法開展相關(guān)的土地登記發(fā)證、土地儲備融資等工作。而此次《通知》規(guī)定，“每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個土地儲備機構(gòu)，統(tǒng)一隸屬于所在行政區(qū)劃國土資源主管部門管理，性質(zhì)是公益一類事業(yè)單位”，也就是要裁撤合并冗余的機構(gòu)。

　　 2、進一步規(guī)范土地儲備行為?！锻ㄖ芬笸恋貎錂C構(gòu)保留土地一級開發(fā)工作，剝離土地二級開發(fā)、城市基礎(chǔ)建設(shè)工作、保障性安居工程建設(shè)等工作，并限期在2016年12月31日前完成剝離。更重要的一條是，“土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構(gòu)承擔，各類城投公司等其他機構(gòu)一律不得再從事新增土地儲備工作”，這也就是禁止城投公司再參與土地一級開發(fā)。

　　 3、調(diào)整土地儲備籌資方式。除了土地出讓收入，土地儲備機構(gòu)資金來源包括四個部分：國有土地收益基金、財政部批準的其他資金、發(fā)行地方政府債券籌集的資金、以上資金產(chǎn)生的利息收入。《通知》規(guī)定，“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。”這就從源頭禁止了抵押“生地”獲得貸款的行為。

　　 同時，《通知》明確規(guī)定，若資金不夠，地方政府債券必須通過省級政府在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)代發(fā)，這能在一定程度上控制債務(wù)風險，并合理安排債務(wù)規(guī)模和期限。

　　 4、規(guī)范土地儲備資金使用管理。《通知》對土地儲備資金的使用范圍做了明確的規(guī)定：征收產(chǎn)生的

　　費用、前期開發(fā)費用、原有土地儲備貸款本金和利息支出?！锻ㄖ愤€規(guī)定，“土地儲備機構(gòu)所需的日常經(jīng)費，應(yīng)當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用，土地儲備資金不得用于土地儲備機構(gòu)日常經(jīng)費開支”。 二、既往城投公司參與土地一級開發(fā)運作模式和盈利模式

　　 （一）既往土地一級開發(fā)運作模式

　　 土地一級開發(fā)的主要內(nèi)容包括籌措資金、辦理規(guī)劃和項目核準（立項）等各種審批手續(xù)、征地、拆遷、組織實施市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并接受驗收等。既往城投公司參與土地一級開發(fā)主要有兩種運作模式：

　　 1、土地儲備機構(gòu)自行開發(fā)模式

　　 土地儲備機構(gòu)自行開發(fā)模式是指政府作為土地的所有者代表，由土地儲備機構(gòu)或其組建的分支機構(gòu)完成全部的一級開發(fā)工作，由政府財政專項撥款進行土地一級開發(fā)，開發(fā)完成后將熟地交由土地管理部門，面向市場以招拍掛的方式公開出讓。

　　 這種模式下，政府將土地儲備職能直接賦予城投公司，比如上海、重慶等市政府直接賦予城投公司城建土地儲備中心的職能，由城投公司進行土地一級開發(fā)，并用土地儲備收益來平衡城市建設(shè)的資金缺口。

　　 2、以企業(yè)為主體的開發(fā)模式

　　 以企業(yè)為主的開發(fā)模式是指土地儲備機構(gòu)委托開發(fā)企業(yè)實施以及開發(fā)，由開發(fā)企業(yè)負債籌集資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實施。政府確定土地一級開發(fā)企業(yè)后，由土地儲備機構(gòu)與企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，確定土地一級開發(fā)委托關(guān)系。

　　 這種模式下，城投公司受土地儲備中心委托，代理進行土地一級開發(fā)，城投公司無土地儲備職能，相當于土地儲備中心的土地一級開發(fā)代建單位。

　　 （二）既往土地一級開發(fā)盈利模式

　　 土地一級開發(fā)過程中，城投公司通過與當?shù)卣畢f(xié)商，大致有兩種盈利模式：

　　 1、固定收益模式

　　 城投公司接受土地儲備機構(gòu)的委托進行土地一級開發(fā)，土地儲備機構(gòu)向其支付約定的固定費用。如《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》第十四條規(guī)定“通過招標方式選擇開發(fā)企業(yè)實施土地開發(fā)的由開發(fā)企業(yè)負責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)組織實施。招標低價包括土地儲備開發(fā)的預(yù)計總成本和利潤，利潤率不高于預(yù)計成本的8%”。

　　 2、土地出讓收益分成模式

　　 該模式是指城投公司除獲得土地一級開發(fā)成本部分外，還可以與政府商定按一定比例分享土地出讓金增值收益。在分成模式下，分成比例因政府和企業(yè)博弈的結(jié)果而不同，通常跟土地一級開發(fā)的難度大小有關(guān)，或者是地理位置相對較偏的地塊，城投公司的分成通常要高一些。

　　 三、土儲管控助推城投公司轉(zhuǎn)型

　　 《通知》出臺后，顯然政府將土地儲備職能直接賦予城投公司的做法將受到清理，該類公司也將不得再從事新增土地儲備工作。而不具備土地儲備功能后的城投公司如何適應(yīng)《通知》要求，參與土地一級開發(fā)，進而實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，是我們需要探討的問題。

　　 （一）政府購買服務(wù)利于保障城投公司權(quán)益

　　 根據(jù)《通知》，“地方國土資源主管部門應(yīng)當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”同時明確，對于上述可以通過政府采購的工作，“地方國土資源主管部門應(yīng)編制購買服務(wù)預(yù)算，申請購買服務(wù)資金，在市場上尋找承包商和供應(yīng)商”。

　　 未來城投公司可單獨或聯(lián)合社會資本作為承擔主體，以政府向其采購或購買服務(wù)的形式，為政府土地一級開發(fā)服務(wù)，并獲得合同約定的固定報酬。“政府購買服務(wù)”形式將進一步保障城投公司的權(quán)益，同時，與社會資本聯(lián)合組建混合所有制公司，將在運作效率、融資、成本控制方面得到有效支持。

　　 （二）“固定收益模式”倒逼城投公司精細化管理

　　 《通知》規(guī)定：“項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當嚴格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。”因此，城投公司進行土地一級開發(fā)的盈利模式只有“固定收益模式”，而不能采用“土地出讓收益分成模式”。

　　 在固定收益模式下，由于政府向城投公司支付的收益僅僅取決于開發(fā)成本，與土地出讓價格無關(guān)。因此，城投公司未來參與土地一級開發(fā)時必須仔細核算預(yù)計成本，在開發(fā)過程中嚴格控制實際成本支出，并考慮到預(yù)計損失的風險，盡量縮短開發(fā)周期。

　　 （三）土儲機構(gòu)業(yè)務(wù)剝離助推城投公司實體化運作

　　 《通知》規(guī)定“土地儲備機構(gòu)不得在土地儲備職能之外，承擔與土地儲備職能無關(guān)的事務(wù)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)等事務(wù)，已經(jīng)承擔的上述事務(wù)應(yīng)當按照本通知第一條規(guī)定限期剝離和劃轉(zhuǎn)。”這對城投公司來說，也是一個發(fā)展契機。城投公司可以提請地方政府將原土儲機構(gòu)從事的“土地二級開發(fā)、城市基礎(chǔ)建設(shè)、保障性安居工程建設(shè)”等業(yè)務(wù)剝離至公司，協(xié)助其提高自身實力，實現(xiàn)公司的實體化運作。

　　 （四）土儲資金壓力要求城投公司提升市場化融資能力

　　 今年初全國各省份披露的財政收入數(shù)據(jù)，在一般財政收入吃緊，尤其土地財政收縮的大趨勢下，未來地方政府用于土地收儲的資金壓力較大，同時考慮到土儲機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力，未來地方政府將更多通過政府購買服務(wù)實施土地收儲，作為地方政府“長子”的城投公司將作為重要實施主體。然而，43號文后城投公司與地方政府的信用背書關(guān)系已被斬斷，城投公司唯有通過尋求政府支持（詳見現(xiàn)代咨詢提出的“城投公司轉(zhuǎn)型‘六步法’”），來實現(xiàn)公司的實體化、市場化、規(guī)范化和多元化轉(zhuǎn)型，進而提高自身融資能力。

　　 編者按：43號文出臺后，現(xiàn)代咨詢提出這是城投公司轉(zhuǎn)型的“尚方寶劍”。如今，財綜【2016】4號文是對43號文思想的延續(xù)，把握住機會，將成為城投公司“轉(zhuǎn)型”的又一利器，當然，也可能會加速城投公司的“關(guān)閉”。

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