9條建議試解PPP發(fā)展中3大難題

發(fā)布日期：2018-05-11來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 自2015年以來，我國PPP取得了顯著成績，統(tǒng)計顯示，截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺收錄到管理庫和儲備清單的PPP項目共有14424個，總投資18.2萬億元，PPP示范項目已落地597個。在我國PPP項目快速穩(wěn)步增長的同時，必須清醒認(rèn)識到發(fā)展中的問題，并積極尋求解決路徑，以促進(jìn)PPP健康可持續(xù)發(fā)展。

　　 難題

　　 缺乏頂層設(shè)計 管理政出多門

　　 在中央層面，PPP管理部門主要有財政部和國家發(fā)改委，盡管兩者以公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施相區(qū)分，但兩個領(lǐng)域本身就有交叉，致使地方政府在實(shí)際工作中存在混淆。

　　 2016年8月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)對確定采用PPP模式的項目，要按《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)等多種方式，公平擇優(yōu)選擇社會資本。值得注意的是，此文件抄送了國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等部門，但沒有抄送財政部。

　　 財政部為解決PPP政府采購法律依據(jù)問題，于2014年分別印發(fā)了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。

　　 國家發(fā)改委會同財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行在2015年出臺了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。

　　 人才儲備不足 運(yùn)作有待規(guī)范

　　 PPP整個流程涉及工程、財務(wù)、法律、采購等領(lǐng)域，無論是政府監(jiān)管部門、行業(yè)管理部門，還是金融機(jī)構(gòu)、工程行業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)，由于在短時間內(nèi)大干快上，缺乏相應(yīng)人才儲備，造成決策和操作程序上的不規(guī)范。許多PPP項目的物有所值和財政可承受能力論證往往流于形式，先有“定論”，再有“雙論”。

　　 市場監(jiān)管不力 存在變異走形

　　 融資落地成為地方政府的首要目標(biāo)，PPP在實(shí)踐中往往與其提升公共服務(wù)供給的目標(biāo)背離。有的地方把純粹的工程建設(shè)包裝成“政府購買服務(wù)”，有的違規(guī)進(jìn)行擔(dān)保承諾回購，帶來了地方債務(wù)風(fēng)險。“偽PPP項目”沒有專業(yè)運(yùn)營商，只有產(chǎn)業(yè)基金、金融服務(wù)等財務(wù)投資者，這些投資者不承擔(dān)風(fēng)險，政府保證其投資回報，存在明股實(shí)債、保底承諾和建設(shè)-移交(BT)特征。而在財政困難的地方，如果把PPP僅作為化解地方債務(wù)的辦法，最終還是要地方政府兜底。

　　 建議

　　 以PPP條例立法為契機(jī) 完善有關(guān)法律依據(jù)

　　 關(guān)于PPP的立法層級較低，財政部在推動PPP立法，國家發(fā)改委在推動特許經(jīng)營立法，一定程度上存在重疊，國務(wù)院法制辦已牽頭將兩個立法計劃合并。2017年7月，國務(wù)院法制辦發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》(征求意見稿)。筆者認(rèn)為，征求意見稿應(yīng)在以下方面作出明確。

　　 關(guān)于選擇社會投資人“兩招并一招”的模式

　　 如果政府采購PPP項目包含工程建設(shè)，如何選擇社會投資人，并解決由具有相應(yīng)建設(shè)能力的施工企業(yè)可以直接進(jìn)行工程施工的問題，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。按《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條，“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供，可以不進(jìn)行招標(biāo)”，可以通過一次招標(biāo)活動將原本需兩次招標(biāo)的程序合并，當(dāng)然其招標(biāo)條件理應(yīng)包括投資人選擇和承包人選擇兩個方面，此即“兩招并一招”。如果沒有采取招標(biāo)方式，而是采用競爭性談判或競爭性磋商方式，投資人中選后是否仍可采用“兩招并一招”的原理解釋合并選擇模式。從競爭性角度看，即使采用競爭性磋商、競爭性談判方式的“兩招并一招”做法，應(yīng)當(dāng)可以理解為并未破壞PPP選擇投資人的法律原則。基于法律規(guī)范的現(xiàn)實(shí)操作性，從合法合理角度看，還是應(yīng)在條例和立法中，對競爭性磋商、競爭性談判中涉及的“兩招并一招”的合法性予以明確。

　　 明確“社會資本”的范圍是否包括本地國企

　　 按照《PPP模式操作指南(試行)》(財金(2014)113號文)第二條規(guī)定：“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)。”之所以排除其作為本地PPP項目的社會資本方身份，主要是按照《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)的要求，出于政府債務(wù)考慮，剝離融資平臺公司政府融資職能而做的暫時限制。如果本地國有企業(yè)能夠真正成為自主經(jīng)營的營利法人，當(dāng)然不應(yīng)受歧視。在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)中，就沒有述及對本地國企作社會資本的限制。

　　 選擇社會資本以公開競爭為主，但不排除有限競爭

　　 之前的文件和征求意見稿將選擇社會資本方的方式限定為競爭方式。實(shí)際上在PPP發(fā)展初期，由于各方面條件限制，包括法律法規(guī)不完善、社會信用體系不健全、政府經(jīng)驗(yàn)不足等，選擇社會資本除以公開競爭方式為主，還應(yīng)留有有限競爭、單一來源的“活口”，同時嚴(yán)格限制適用情形，這也是符合客觀實(shí)際的做法。

　　 在《政府采購法》的基礎(chǔ)上對PPP特點(diǎn)作適當(dāng)調(diào)整

　　 PPP項目金額大、合同期限長，通常只有大型企業(yè)才有足夠的履約和抗風(fēng)險能力，因此在社會資本門檻中設(shè)置一定要求是必要的。PPP周期長，往往會因政策、規(guī)劃、需求等因素變更調(diào)整而導(dǎo)致項目合同金額的變更。這就與《政府采購法》第三十一條“添購的資金總額不超過原合同采購金額百分之十”存在矛盾。

　　 突出合同合法有效的同時，強(qiáng)調(diào)政府契約精神

　　 征求意見稿對地方政府履約風(fēng)險保障做了強(qiáng)調(diào)，如第二十條“政府和社會資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)。合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響”;第四十五條“政府及有關(guān)部門有下列情形之一的，由其上一級機(jī)關(guān)責(zé)令改正……：(一)不履行合作協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障”。

　　 合作協(xié)議首先應(yīng)合法有效，才有履行政府承諾和保障的問題。如果合同本身是違法的，那么合同自始就是無效的，政府當(dāng)然也不需要遵守。

　　 從更高層面理解PPP戰(zhàn)略意義

　　 不同部門、不同地方對于PPP有不同的政策目標(biāo)和價值取向。從國家層面來說，PPP事關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效;從財政部門來說，主要政策目標(biāo)在于完善財政管理方式，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等;從發(fā)改部門來說，主要政策目標(biāo)是促進(jìn)投融資體制改革，擴(kuò)大投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長等;從地方政府來說，主要政策目標(biāo)是增加公共服務(wù)和產(chǎn)品供給，以PPP模式作為替代融資渠道，緩解債務(wù)壓力等。

　　 PPP事關(guān)改革發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從制度層面，有供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和混合所有制改革，讓市場在資源配置中起決定性作用;從模式層面，有循環(huán)經(jīng)濟(jì)、海綿城市和特色小鎮(zhèn);從行業(yè)層面，有環(huán)境治理、清潔能源、醫(yī)療養(yǎng)老和綠色農(nóng)業(yè)。

　　 要澄清和避免僅把PPP視為化解地方政府債務(wù)、解決融資問題的一種辦法，應(yīng)從更高層次上理解中央推出PPP的戰(zhàn)略意圖。

　　 地方政府建立PPP決策咨詢委員會

　　 在市區(qū)兩級設(shè)立PPP決策咨詢委員會，由有關(guān)政府職能部門(財政、發(fā)改)、行業(yè)主管部門(建設(shè)、市政)、業(yè)內(nèi)工程、財務(wù)、法律專家等組成，開展PPP總體規(guī)劃研究，為PPP決策提供參考意見。

　　 成立委員會有助于協(xié)調(diào)各相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)做深做細(xì)前期工作，把發(fā)改部門的立項和投融資，把財政部門的預(yù)算安排和政府采購管理，把行業(yè)主管部門的行業(yè)管理需求，在委員會框架下更好協(xié)同起來。此外，建立PPP項目決策咨詢委員會，還有助于克服地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)任期因素，確保項目決策的穩(wěn)定性。

　　 逐步擴(kuò)大民資PPP參與度

　　 中央推進(jìn)PPP，本意是除化解地方債務(wù)外，吸引社會資本尤其是民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)領(lǐng)域。但目前民資在PPP中所占比例相較國企要低，分析原因：①PPP投入大、回報率低、回報周期長，現(xiàn)階段民營資本預(yù)期利潤率是8-10%，但PPP實(shí)際預(yù)期收益率僅8-9%。②PPP模式復(fù)雜，存在變數(shù)多，如果國企承接，政府與社會資本協(xié)調(diào)成本更低。③政府規(guī)避道德風(fēng)險的需要，PPP監(jiān)管存在一定難度，采購、運(yùn)營過程中存在一定廉政風(fēng)險，選擇國企廉政風(fēng)險及職務(wù)責(zé)任相對較小。④社會信用體系不完善，民營企業(yè)信用程度相對較低。⑤民企還欠缺PPP項目，包括基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)項目的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。

　　 但是，民營資本投入PPP也有其獨(dú)特優(yōu)勢，除解決民資出路外，還可以有效提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的運(yùn)營效率?？梢钥紤]適當(dāng)劃分領(lǐng)域，特別是政府監(jiān)管要求較低、涉及公共服務(wù)面相對較窄的領(lǐng)域，如公共停車場、停車樓，引導(dǎo)民營資本投資。

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