環(huán)保PPP何處去 專家企業(yè)家研討精華十二條

發(fā)布日期：2017-11-29來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 最近的財辦金〔2017〕92號文、蘇財金[2017]92號、國資發(fā)財管〔2017〕192號文等文件出臺，風頭似乎有所轉(zhuǎn)向，規(guī)范、監(jiān)管、風控成為當中的關(guān)鍵詞，項目庫成為管理的一大抓手。如何解讀PPP新的政策動向?環(huán)保行業(yè)PPP將受到哪些影響?環(huán)保企業(yè)該如何應(yīng)對?這一系列問題受到各方的高度關(guān)注。

　　2014年以來，我國PPP掀起一波熱潮。但與此同時，PPP數(shù)量多，質(zhì)量層次不齊，部分地方出現(xiàn)大干快上、PPP泛化濫用現(xiàn)象。為此，國家近期與PPP有關(guān)的政策出現(xiàn)了一些新變化，尤其是最近的財辦金〔2017〕92號文、蘇財金[2017]92號、國資發(fā)財管〔2017〕192號文等文件出臺，風頭似乎有所轉(zhuǎn)向，規(guī)范、監(jiān)管、風控成為當中的關(guān)鍵詞，項目庫成為管理的一大抓手。如何解讀PPP新的政策動向?環(huán)保行業(yè)PPP將受到哪些影響?環(huán)保企業(yè)該如何應(yīng)對?這一系列問題受到各方的高度關(guān)注。為此，2017年11月26日，全國工商聯(lián)環(huán)境商會和E20環(huán)境平臺邀請眾多PPP專家、環(huán)保企業(yè)及金融機構(gòu)等業(yè)界精英進行了深入的解讀和研討。

　　 探討會上，第一環(huán)節(jié)由E20環(huán)境平臺PPP中心湯明旺介紹PPP最新政策要點;第二環(huán)節(jié)，參會專家分別就PPP政策動向及對環(huán)保行業(yè)的影響進行深度點評;第三環(huán)節(jié)，參會環(huán)保企業(yè)代表提出對政策及實操上遇到的問題和困惑，由專家進行專業(yè)解答。

　　 以下是本期PPP政策動向及環(huán)保前瞻內(nèi)部研討12條要點。

　　 一、規(guī)范是理性回歸

　　 參會專家普遍認為，2014年以來的此輪PPP熱潮中，PPP被地方寄予過高期望，因此出現(xiàn)過熱的現(xiàn)象。因此，踩踩剎車、出臺政策進行規(guī)范是意料之中。這種規(guī)范實際上是理性回歸，本身對PPP事業(yè)長遠、可持續(xù)發(fā)展是必要的，也是有利的。

　　 二、“三不”為基本原則

　　 如何對待當前的政策，包括財辦金〔2017〕92號文、國資發(fā)財管〔2017〕192號文等政策文件，有專家給出“三不”原則的建議。第一是不奇怪。PPP過熱的情況下，不可能不剎車，因為過熱是不可持續(xù)的。第二是不要慌。原來本身就有很多紅線，現(xiàn)在的政策是進一步強調(diào)，因此合規(guī)之下還能繼續(xù)。第三是不要亂動。不要慌不擇路，不要頂風作案。

　　 而對于部分部委及地方跟進出臺政策，有專家建議要慎重，要注意拿捏力度。各方都在高度關(guān)注，每個動作都會被放大，被視為風向標。好比開車，踩急剎車很可能會出現(xiàn)別的問題，反而不好。

　　 三、核心看三大關(guān)系

　　 有專家指出，PPP未來走向何方，實際上核心還在于一直討論的“三大關(guān)系”有沒有實質(zhì)性的變化。第一個是央地關(guān)系，也就是中央和地方財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系有沒有改變，要考慮分稅制下地方需要GDP、需要建設(shè)、需要資金的現(xiàn)實。第二個是部委關(guān)系。實際上，部委之間的博弈局面有所減緩，都肩負防控地方風險的責任，因此實際上都在積極響應(yīng)中央。第三個是市場主體和規(guī)則之間的博弈，要考慮規(guī)則強調(diào)規(guī)范、市場重在可行的實際。

　　 回到宏觀層面，則是需要國家做好頂層設(shè)計，做好立法。因為沒有上位法的保護，各個方面就會被行業(yè)、部委層出不窮的規(guī)范文件所影響，對各方都不利。

　　 四、不誤讀政府付費

　　 有參會專家特別強調(diào)，實際上即便是最嚴厲的地方政策，也沒有說一刀切要禁止政府付費類項目。從某省的文件看，首先是看地方財政承受能力，如果財力允許，政府付費PPP還是可以做的。當然，如果財力有限，那會從嚴從緊控制政府付費類PPP。

　　 專家提醒，要把握中央部委政策的本意。比如國資委192號文對央企參與PPP實際上是開口的，而非封死的。什么都不能投，經(jīng)濟怎么發(fā)展。實際上，在中國，在某種程度上說，發(fā)展、GDP才是大寫的，其他都是小寫。所以一定是需要發(fā)展，需要投入錢的。政府付費不是不做了，而是怎么做的問題。

　　 五、識別不入庫風險

　　 財辦金〔2017〕92號明確了規(guī)范入庫、清理出庫的情形。參會的多位專家提醒，社會資本應(yīng)高度關(guān)注入庫事項。入財政庫，還是發(fā)改庫。就財政庫而言，需要注意的是，已經(jīng)入庫不代表就安全，管理庫不是“保險庫”，也會有被清理出庫的風險。PPP發(fā)動必然是地方事權(quán)，因此在一定程度上遵守地方政府的管理。比如有省份明確由省財政廳牽頭，其他部門作為配合單位。不規(guī)范就不能入庫，沒入庫就不能叫PPP。

　　 PPP項目如果未能入庫或者被清理出庫，將面臨兩個大問題，第一是不能列入財政預(yù)算?！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知 》(財金[2015]166號)就明確規(guī)定：“未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責任。” 第二是融資上將很難操作。入庫是目前大部分金融機構(gòu)對PPP項目放貸的前提條件之一。專家提醒，即便是傳統(tǒng)特許經(jīng)營項目或者新的類似項目，由于逐步財政管理規(guī)范，建議也入庫保障安全。

　　 六、建議開展前期盡調(diào)

　　 鑒于不同地域、不同層級政府、不同項目條件等原因，有專家建議，借鑒國外企業(yè)重視項目前期盡職調(diào)查的做法，參與PPP項目時對項目所在地政府、項目相關(guān)情況進行深入調(diào)查，降低決策風險和投資風險。比如地方真實財力情況、過往履約情況、項目本身質(zhì)量等等。以財政承受能力10%為例，實際上，10%實際上對政府還是企業(yè)都是安全閥。建議從公開信息及其他渠道全面評估地方政府的履約意愿、履約能力。

　　 有專家還指出，PPP合同等文件一定要做到盡可能公平、公正。因為不對等、有失公允的合同，實際上是處于不穩(wěn)定狀態(tài)。政府吃大虧，它肯定會想辦法找回來;企業(yè)吃虧，兜不住，也會想辦法比如申請調(diào)價或者其他方式維護自己的權(quán)益。因此，初衷要公平、合理，社會資本賺該賺的錢，不能抱有取得暴利的心態(tài)，否則合同風險就很大、地方政府肯定會有撕毀協(xié)議的強烈沖動。

　　 七、需正視融資問題

　　 有位專家指出，現(xiàn)在PPP其實最后基本都是金融機構(gòu)的錢。所以在金融工作會議和十九大之后，去杠桿是大勢所趨。社會資本用的是金融機構(gòu)的錢，空手套白狼，那政府肯定要考慮怎么規(guī)范。要判斷好形勢，政策是一脈相承的。在投融資體制改革之下，加杠桿肯定會受到強的約束。

　　 有環(huán)保企業(yè)提到基金如何介入的問題。有專家解答認為，基金參與PPP實際上可以分為三種情形。一是基金自己直接進入。二是和央企等合作進入。這兩種都是資本金，都是股權(quán)投資。三是以PE的方式進入。從目前情況看，基金參與PPP還是大方向，但在資管等新政策下，可能會有些收縮。

　　 此外，有專家補充指出，資本金穿透實際是要“砍”兩個地方，一個是小股大債，一個是明股實債。小股大債肯定是受到嚴格控制的，明股實債的管理力度則有待觀察。

　　 八、讀準30%績效捆綁

　　 外界不少人將財辦金〔2017〕92號文中關(guān)于依效付費機制的規(guī)定，理解為可用性付費必須和績效考核結(jié)果捆綁30%。但有專家提醒，特別注意不要主觀判斷，而是要看政策原文，原文是“項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”。因為可用性付費實際上還包括利息、利潤等，因此這里“建設(shè)成本”的基數(shù)是相對較小的、而且是可以準確測算的。所以雖然和之前傳的捆綁20%相比，比例上調(diào)到了30%，但基數(shù)實際上變小了。

　　 九、存量介入看流程

　　 多位專家就存量項目如何介入，尤其是有改擴建或提標改造成分的存量項目怎么參與，提出了自己的看法。

　　 有專家提醒，特別要注意流程的問題。一個是要不要招投標;一個是要不要補PPP的流程。有專家認為，關(guān)鍵要看原來的協(xié)議，是否排他性的或者不確定的。如果是原來的協(xié)議已經(jīng)包括二期內(nèi)容，那甚至可以申請單一來源采購。有個別項目則是采取邀請招標運作。

　　 關(guān)鍵還在于利益協(xié)調(diào)。以污水處理為例。比如保底量和價格，如何界定，需要一個程序、通過一定的談判來完成。一種做法是把原來的放一邊，就新的談，但可能政府出于各種考慮，采取公開招標實施新的部分;另一種做法是政府和原來的社會資本適當妥協(xié)，政府解決比如原來定價過高的問題，企業(yè)則拿到新項目、核心利益沒有損失，雙方合作得以延續(xù)。

　　 十、積極探索專業(yè)創(chuàng)新

　　 有專家指出，PPP政策規(guī)范文件密集，其實更要求正視PPP項目創(chuàng)新的問題，發(fā)揮社會資本方能動性、創(chuàng)新的能力。比如第一個是項目條件的創(chuàng)新，在有限的內(nèi)容上，思考怎么加上一些新的內(nèi)容，比如一個濕地公園PPP，本來沒有什么收益，但可以考慮加一些內(nèi)容帶來一定的運營收入。二是項目內(nèi)容的創(chuàng)新。還有是融資條件、項目模式、能力建設(shè)等方面創(chuàng)新。不管是環(huán)保PPP，還是其他領(lǐng)域，都需要社會資本的創(chuàng)新能力。

　　 一位專家補充認為，可以用好社會資本發(fā)起這種方式。一方面寫項目建議書，提供項目怎么做的思路和路徑，這方面建議參照初步實施方案;另一方面要有財務(wù)測算。然后提交給政府部門，根據(jù)反饋進行完善，之后再由政府組織做物有所值、財政承受能力論證、編制實施方案。這種社會資本發(fā)起，是一般施工企業(yè)不擅長的，那么專業(yè)運營的社會資本獲得項目的概率就會更高些。

　　 十一、環(huán)保PPP風口何在

　　 有專家指出，此前在某些環(huán)保項目上比如污水處理項目上也出現(xiàn)可用性付費+少量績效付費的模式，這對建筑企業(yè)是好的，但對環(huán)保專業(yè)運營企業(yè)是不利的。過去建筑央企做建筑、施工，他們和專門做技術(shù)的環(huán)保企業(yè)，游戲規(guī)則和玩法是截然不同的。建筑央企考慮的是完成指標，只要不虧就行，再從融資賺點就行。但環(huán)保公司不同。所以新的政策出臺對環(huán)保而言實際上是好事。而黑臭水體、海綿城市、水環(huán)境類PPP項目，投資規(guī)模大，如何設(shè)計怎么合規(guī)又能可行，值得大家探討。

　　 有專家分析指出，PPP新政策之下，運營性、經(jīng)營性強的領(lǐng)域如固廢處理、污水處理，受到的影響很有限，安全系數(shù)高一些。而在黑臭水體等水環(huán)境治理領(lǐng)域，一方面因為治理壓力和時限在，這類項目數(shù)量可能不會少;另一方面，由于財承嚴守“10%”和績效捆綁30%等原因，項目內(nèi)容可能會瘦身，比如和水環(huán)境治理本身關(guān)系不大的河道護坡、河濱小公園甚至道路等不會再包進去。此外，這類屬于純政府付費的項目，一定要看地域、看政府財力，比如中西部有些縣就是吃飯財政，這里的10%和東部的10%是不一樣的。

　　 對于黑臭水體、海綿城市等類型的PPP，可能需要創(chuàng)新，把具有運營性的項目(比如污水廠)捆綁進來。但純商業(yè)性的東西難以捆綁，因為政府和社會資本對商業(yè)空間的判斷是天差地別、不可能談攏;土地捆綁進來的可能性更低，其商業(yè)模式很難突破。

　　 有參會的環(huán)保企業(yè)也表示，類似項目捆綁，要避免兩個極端。一是把無關(guān)的東西包進來，會增加社會資本實施的難度，或者不得不采取松散的聯(lián)合體進行參與，但實際績效很難保障。二是實操中也存在過度分割的現(xiàn)象，比如一個河道治理的項目被分為好幾個部分，有些采取EPC、有些是PPP，上下環(huán)節(jié)被拆散等，這也不利于系統(tǒng)集成，很難實現(xiàn)整體績效，依效付費機制操作起來也會有很多問題。

　　 有多位專家一致認為，財辦金〔2017〕92號文對于PPP績效的高度關(guān)注，本質(zhì)上是突出PPP的運營要素。過去建筑施工類企業(yè)進來其實主要是看施工利潤。有專家指出，PPP的運營維護必須是有一定難度的，政府做不好的;規(guī)劃集成設(shè)計、中間建設(shè)、末端維護運營，三者應(yīng)該是絲絲入扣的關(guān)系。其次，長期運營維護的壓力應(yīng)當始終存在，不能純工程導(dǎo)向。從行業(yè)長遠發(fā)展來說，也應(yīng)該是突出運營。因為企業(yè)長期關(guān)心運營，才能持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)在有些建筑企業(yè)、施工企業(yè)也開始轉(zhuǎn)運營，因為施工是一次性的，只有運營才是持續(xù)的。從這個角度來看，環(huán)保的未來主角肯定不是工程公司，而是專業(yè)化能力的運營公司。

　　 而對于192號文對于不同類型環(huán)保企業(yè)的影響，有專家認為社會資本應(yīng)該有更理性的態(tài)度，因為發(fā)展靠的不是別人不來、不參與，而是作為企業(yè)自身能做、能更專業(yè)。從這個角度來說，環(huán)保企業(yè)如何強化自己的技術(shù)優(yōu)勢、運營實力至關(guān)重要。

　　 十二、績效評審孕育新商機

　　 有專家認為，不少PPP項目涉及政府付費或可行性缺口補助，而財政上已經(jīng)明確將全面實施績效管理，且這種績效考核的廣度和深度都將得到強化。隨著大量PPP項目陸續(xù)進入或即將進入運營期，政府對于社會資本/項目公司的運營績效進行考核將催生新的商機。比如PPP運營維護績效管理辦法和實施細則編制、績效評估、中期評估等，需要大量專業(yè)、技術(shù)基礎(chǔ)。目前大部分政府機構(gòu)可能不具備這種能力，因此會聘請專業(yè)第三方介入。

　　 總而言之，中國經(jīng)濟社會還需要發(fā)展，且新的路徑已在十九大等報告中得以明確，PPP事業(yè)將行穩(wěn)致遠，環(huán)保風口仍在，且行且珍惜。

【相關(guān)閱讀】

• 劉世堅：PPP項目容錯空間的變化以及應(yīng)對
• 頂層設(shè)計方案出臺 支持生態(tài)環(huán)保PPP
• 環(huán)保PPP“回歸初心” 清庫大限后項目密集重啟
• PPP大潮將退 央企如何走好
• EPC+PPP模式下，工程建設(shè)企業(yè)可能面臨哪些風險？如何
• 分配PPP項目風險需要對癥下藥