防止PPP模式 “走偏”

發(fā)布日期：2015-06-01來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張瑞晨

[摘要]《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》，傳遞了強有力的政策信號，有利于統(tǒng)一認識，加強政策協(xié)調(diào)，防止PPP模式在實踐中“走偏”或者出現(xiàn)“變異”。

　財政部推廣政府和社會資本合作以來，已經(jīng)出臺了一系列政策，確保PPP項目的順利實施，特別是《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的出臺，使得PPP項目在操作上有法可依，同時，也必然將財政支出的可行性缺口補貼納入政府預(yù)算管理，確保社會資本方未來現(xiàn)金流量的穩(wěn)定性，為社會資本、銀行等金融機構(gòu)參與PPP項目提供的保障機制。5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)改委央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(以下簡稱《意見》)，充分釋放“改革紅利”，傳遞了強有力的政策信號，有利于有關(guān)部門和地方政府統(tǒng)一認識，加強政策協(xié)調(diào)，規(guī)范推進PPP項目實施，防止PPP模式在實踐中“走偏”或者出現(xiàn)“變異”，也有利于穩(wěn)定政策預(yù)期，為政府和社會資本合作營造良好的發(fā)展環(huán)境，進一步增強社會資本信心，更好地激發(fā)民間投資的活力。該《意見》突出以下五個特點：

　　第一，進一步確定了領(lǐng)域。

　　此次公共服務(wù)采用PPP模式的領(lǐng)域已經(jīng)確定了在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。這些領(lǐng)域基本都是社會公眾迫切需求，僅僅依靠財政投入遠遠不能解決問題的領(lǐng)域，例如養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等。這些領(lǐng)域存在巨大的需要，不可能等到政府有了資金再來解決，也很難通過繼續(xù)推廣政府債務(wù)來解決，怎么辦，一個理想的方式就是采用PPP，這不僅僅有國際經(jīng)驗的借鑒，同樣也有國內(nèi)實踐的總結(jié)。通過PPP不僅僅解決了政府在這些領(lǐng)域投資的不足，更重要的是解決了政府投資效率和管理水平不高的問題。就如同世界銀行的一份總結(jié)報告中所指出的，上世紀90年代以來，人們一直認為將私營部門引入水務(wù)領(lǐng)域，私營部門的最大優(yōu)勢是融資能力，實踐表明這是一個錯誤的觀點，私營部門在水務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的最大優(yōu)勢是提高了效率和改善了供水的質(zhì)量。

　　第二，明確了PPP的具體形式。

　　長期以來，人們一直認為PPP和其他的形式是并列的，并沒有正確認識PPP的具體形式和為什么產(chǎn)生這么多的形式，其實，不同的政策目標需要選擇不同形式的PPP。此次國務(wù)院明確指出PPP的具體形式，為進一步推廣PPP指明方向。如對新建項目采用BOT的形式，一方面不會減少政府公共服務(wù)的提供，同時也會有效抑制新生地方政府債務(wù)的發(fā)生。對于已經(jīng)形式的項目采用TOT，這種形式可以通過將原來地方政府債務(wù)和資產(chǎn)以及項目的運營權(quán)移交給社會資本方，在不降低公共服務(wù)水平的同時，有效化解當前巨大的債務(wù)規(guī)模。對于已經(jīng)老化的公共服務(wù)項目，政府可以采用ROT的模式，這種模式可能將已經(jīng)不能再使用的項目，由社會資本方重新建造，并由其運營管理，運營期滿后無償移交政府。這種方式也是在不新增政府債務(wù)的情況下，使不能再使用的公共服務(wù)項目重新發(fā)揮它的作用。在本次《意見》中也提出PPP中一個特殊的形式BOO，一般情況作為PPP的BOO，其運營是有期限的，只是當運營期過后資產(chǎn)不再移交給政府。

　　第三，強化了合作雙方的平等地位。

　　政府和社會資本合作一個核心要素是伙伴關(guān)系，真正意義上的伙伴關(guān)系必然建立在雙方平等的基礎(chǔ)上。例如文件中強調(diào)的：重諾履約。政府和社會資本方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。如果沒有平等這個基礎(chǔ)，就難以形成真正意義上的伙伴關(guān)系，沒有真正意義上的伙伴關(guān)系，未來的一系列問題難以得到有效解決，甚至?xí)?dǎo)致項目失敗。

　　第四，重視了社會資本方的運營管理。

　　《意見》特別強調(diào)選擇優(yōu)質(zhì)的合作伙伴，并提出要“綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。”這和過去地方政府高度重視投資的資金優(yōu)勢有巨大區(qū)別。長期以來，人們有一個錯誤認識，以為PPP是一種融資模式，其實這是一個錯誤認識，融資只是借資金。PPP應(yīng)該是一種政府管理模式，管理是借別人的能力，它和融資有本質(zhì)的區(qū)別。如果政府在選擇合作伙伴時僅僅考慮對方的資金能力，而不考慮未來的管理能力，面對未來的的項目管理，如果管理不善，必然會帶來一系列的不良后果，甚至引起社會公眾的不滿意。合作方的管理能力是PPP項目成功的重要因素之一，此次能在《意見》特別強調(diào)這一點，必然會給未來的PPP項目實施增加了成功的保障。需要說明的是，管理資源是未來PPP項目推進過程中一個稀缺資源，如果不能有效提高各個領(lǐng)域的管理資源，將會制約PPP的推廣和發(fā)展。

　　第五，強調(diào)了政策支持。

　　《意見》中明確了三個方面的政策支持，首先是明確了土地政策的支持。由于任何PPP項目一定屬于公共投資項目，而且PPP是一種過渡性的制度安排，一般情況下，PPP項目的資產(chǎn)都在最終無償移交給政府公共部門，在這種情況下，如果需要土地，政府應(yīng)當通過劃撥方式無償提供用地。BOO的形式可能是個例外，因為它的資產(chǎn)最終并不移交給政府方。其次是明確了財稅政策支持。財稅政策是政府常用的政策工具，對PPP項目更是非常適用，因為任何PPP項目的投資規(guī)模都必然要求一個與其投資規(guī)模相匹配的現(xiàn)金流量，而這個現(xiàn)金流量主要有兩個方面的來源，一是政府付費，二是使用者付費，如果使用者付費不足政府會給予一定的現(xiàn)金流量補貼(也叫可行性缺口補貼)，這就是需要有相應(yīng)有財政或稅收政策給予支持，增加項目的吸引力。第三是明確了金融支持。PPP項目一般在20—30年或更長時間，目前銀行貸款多集中在3到5年，最長也僅僅有5到8年，和PPP項目的資金需求非常不匹配，鼓勵商業(yè)銀行對PPP項目進行中長期貸款是解決PPP項目資金需求的關(guān)鍵。由于財政部已經(jīng)將PPP項目納入政府采購，政府采購確保項目未來現(xiàn)金流量的穩(wěn)定性，這種制度安排必然會得到更多商業(yè)金融機構(gòu)的共識和認可，也為它們對項目中長期貸款提供的實實在在的制度安排和支持。

　　總之，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式，不僅僅彌補了在這一領(lǐng)域財政投入的足，更重要的是提高了公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量。

【相關(guān)閱讀】

• 強化契約精神提高項目履約管理水平
• 艱難的征程閃耀精神的光芒——開原管業(yè)鹽城新水源地及
• 新形勢下建筑安裝企業(yè)創(chuàng)新項目黨建思想政治工作的幾點
• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 用辯證思維演繹工程經(jīng)營管理的加減法 以生存法則謀劃
• 八方面入手實現(xiàn)全面項目預(yù)算管理