推廣應(yīng)用PPP模式力戒只求短期功利

發(fā)布日期：2017-10-09來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 推廣應(yīng)用PPP模式的核心，是要建立政府與社會(huì)資本之間利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期可持續(xù)合作伙伴關(guān)系，吸引社會(huì)資本參與大型基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)深化投融資體制改革。目前全國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式，出現(xiàn)兩種傾向，一是將本來(lái)應(yīng)該交由市場(chǎng)運(yùn)作的商業(yè)化項(xiàng)目以PPP模式進(jìn)行包裝運(yùn)作，導(dǎo)致地方政府過(guò)度地參與到市場(chǎng)化項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等具體活動(dòng);二是本來(lái)應(yīng)該由當(dāng)?shù)卣袚?dān)責(zé)任或者在當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)督引導(dǎo)下，由當(dāng)?shù)仄脚_(tái)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作的項(xiàng)目，則選擇通過(guò)PPP模式引入社會(huì)資本來(lái)運(yùn)作，成為地方政府回避責(zé)任的一種工具。這些傾向與黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定精神不符，并使得PPP模式得以過(guò)分濫用，根本原因在于各地推廣應(yīng)用PPP模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)短期功利性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　 一、將PPP模式作為化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工具

　　 我國(guó)從2013年底開(kāi)始推廣運(yùn)用PPP模式，其初始動(dòng)因就是要化解各級(jí)地方政府集聚的大量存量債務(wù)。由于體制機(jī)制的原因，我國(guó)各級(jí)政府成立了各種類(lèi)型的投融資平臺(tái)公司，這些機(jī)構(gòu)名稱(chēng)上是按照《中華人民共和國(guó)公司法》的要求設(shè)立的具有現(xiàn)代企業(yè)制度特征的公司制企業(yè)，但本質(zhì)上并不是獨(dú)立的公司。這些機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上在履行為地方政府進(jìn)行融資的功能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》等法律法規(guī)規(guī)定，地方政府不能成為向銀行進(jìn)行負(fù)債融資的主體。根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等規(guī)定，地方政府不僅不能進(jìn)行負(fù)債融資，而且不能為融資提供擔(dān)保。但是，地方政府面臨著為基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資項(xiàng)目籌集資金的巨大壓力，必須尋找可行的解決渠道。

　　 為了解決地方政府的融資困境，各地普遍通過(guò)設(shè)立投融資平臺(tái)公司的方式，將各種非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目包裝成經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以平臺(tái)公司的名義進(jìn)行運(yùn)作。銀行不可以向當(dāng)?shù)卣J款，但可以向當(dāng)?shù)卣闪⒌耐度谫Y平臺(tái)公司進(jìn)行貸款，并受到銀行的普遍支持。銀行普遍存在信貸資金寬裕，因此非常愿意為具有地方政府信用背書(shū)的平臺(tái)公司項(xiàng)目提供貸款。于是通過(guò)這種變通性操作，極大地拓展了各地政府的融資能力。但是，就本質(zhì)而言，無(wú)論如何進(jìn)行項(xiàng)目包裝，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目本身都不可能具備償還銀行貸款本金和利息的能力，項(xiàng)目貸款的償還義務(wù)本質(zhì)上仍由當(dāng)?shù)卣畞?lái)承擔(dān)。地方政府通過(guò)稅收、土地財(cái)政等方式來(lái)籌集資金償還銀行貸款。所以，投融資平臺(tái)公司形成的企業(yè)債務(wù)，本質(zhì)上是地方政府的債務(wù)，或者是地方政府的或有負(fù)債。通過(guò)這種操作，名義上地方政府沒(méi)有負(fù)債，但實(shí)際上地方政府的隱蔽性負(fù)債急劇上升，這種狀況如果處理不當(dāng)，就很容易產(chǎn)生類(lèi)似美國(guó)次債危機(jī)那樣的金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能暴發(fā)系統(tǒng)性的金融危機(jī)，將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生顛覆性的破壞作用。

　　 為了應(yīng)對(duì)這種情況，國(guó)家審計(jì)部門(mén)對(duì)全國(guó)各地截至2013年6月底的地方債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))要求，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào))要求，地方各級(jí)政府要認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))要求，積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)、改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力。因此，解決地方政府存量債務(wù)問(wèn)題，化解當(dāng)前地方政府償還債務(wù)壓力，是我國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式的直接動(dòng)因。

　　 二、將PPP作為地方政府融資的新工具

　　 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))要求剝離地方政府投融資平臺(tái)公司替當(dāng)?shù)卣M(jìn)行融資的功能，尤其強(qiáng)調(diào)地方政府不得再繼續(xù)以融資平臺(tái)公司為載體進(jìn)行負(fù)債融資，同時(shí)要求推廣使用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))進(jìn)一步要求推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式。《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))要求盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式發(fā)展的制度體系，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。這樣以來(lái)，PPP模式就成為在剝離地方平臺(tái)公司融資功能的新形勢(shì)下，地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目籌集資金的一種現(xiàn)實(shí)可行的選擇方式，這是全國(guó)各地積極推動(dòng)運(yùn)用PPP模式的重要內(nèi)在動(dòng)因。

　　 適用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，投資回報(bào)慢等特點(diǎn)。一個(gè)完整的PPP交易結(jié)構(gòu)，應(yīng)該包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等項(xiàng)目周期不同環(huán)節(jié)的各項(xiàng)活動(dòng)，是一種結(jié)構(gòu)復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式。其中，融資只是項(xiàng)目運(yùn)作眾多環(huán)節(jié)中的一個(gè)環(huán)節(jié)。過(guò)分強(qiáng)調(diào)把PPP作為籌集資金的一種工具，由于不考慮其他環(huán)節(jié)的合理安排，就會(huì)潛伏各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，使得項(xiàng)目的運(yùn)作難以構(gòu)建一個(gè)具有長(zhǎng)期可持續(xù)性的框架結(jié)構(gòu)體系，并在PPP項(xiàng)目未來(lái)長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)中產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了鮮明的短期功利性特征。

　　 三、地方政府沒(méi)有做好真正接受PPP理念的心理準(zhǔn)備

　　 我國(guó)在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的過(guò)程中， BOT模式的引入先于PPP。BOT就其字面含義而言，主要強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目能否建成(Build)、能否進(jìn)行有效運(yùn)營(yíng)(Operate)、能否順利移交(Transfer)，強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目周期不同階段的具體活動(dòng)，PPP則強(qiáng)調(diào)在合作主體之間能否構(gòu)建一個(gè)具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系(Partnership)。如果在BOT的項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中充分考慮了有關(guān)參與各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)機(jī)制、構(gòu)建了具有可持續(xù)合作伙伴關(guān)系的項(xiàng)目架構(gòu)，那么這樣的BOT就是PPP。否則，如果在BOT運(yùn)作結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，僅考慮項(xiàng)目運(yùn)作各階段的活動(dòng)，而不考慮這些活動(dòng)背后所蘊(yùn)藏的各種關(guān)系如何建立，BOT項(xiàng)目的未來(lái)實(shí)施就可能帶來(lái)一系列的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作失敗，這就是PPP所竭力避免的。

　　 我國(guó)當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，受到體制機(jī)制及地方政府任期責(zé)任考核等多種因素的影響，難以苛求各有關(guān)部門(mén)關(guān)注長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域，各級(jí)政府部門(mén)事實(shí)上更愿意接受的是傳統(tǒng)的BOT理念，而不是PPP理念。也就是說(shuō)，人們實(shí)際上所關(guān)注的是各種基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)項(xiàng)目在本屆政府任期內(nèi)能否建成(B)、能否順利運(yùn)營(yíng)(O)，至于項(xiàng)目各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何進(jìn)行妥善處理，工程貸款的本金和利息能否按期償還，風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)，如何在項(xiàng)目生命周期未來(lái)20甚至是30年的漫長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)維持具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，諸如此類(lèi)的問(wèn)題往往并不愿意認(rèn)真研究和對(duì)待，而更愿意把各種潛在的問(wèn)題、矛盾和風(fēng)險(xiǎn)留給未來(lái)，留給繼任者。

　　 過(guò)去幾年全國(guó)各地普遍采用BT模式來(lái)運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，這種模式的突出特點(diǎn)，就是由項(xiàng)目施工單位利用自有資金或通過(guò)銀行貸款融資等方式籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，通過(guò)招投標(biāo)等途徑獲得當(dāng)?shù)卣捻?xiàng)目建設(shè)施工合同，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行工程建設(shè)并獲利。項(xiàng)目完工后根據(jù)工程造價(jià)及一定的回報(bào)水平，把項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給當(dāng)?shù)卣?，這種建設(shè)和移交(BT)的模式，顯然是屬于BOT系列模式的類(lèi)型之一。但是，BT模式不屬于PPP模式的范疇，因?yàn)锽T模式?jīng)]有構(gòu)筑一個(gè)當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目實(shí)施主體之間的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。項(xiàng)目建成后，施工單位按照一定的對(duì)價(jià)將工程轉(zhuǎn)交給地方政府，同時(shí)移交過(guò)去的還有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的各種風(fēng)險(xiǎn)，貸款本金和利息的償還責(zé)任以及其他各種責(zé)任和義務(wù)，并最終由當(dāng)?shù)卣畞?lái)承擔(dān)。這種模式不利于當(dāng)?shù)卣?guī)避項(xiàng)目實(shí)施階段的各種風(fēng)險(xiǎn)，但是卻得到了各地政府的熱烈響應(yīng)和廣泛應(yīng)用，就是因?yàn)楦骷?jí)政府對(duì)項(xiàng)目未來(lái)長(zhǎng)期可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，并不特別予以關(guān)注。人們關(guān)注的是一種短平快的項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)，關(guān)注項(xiàng)目能否建成，而不關(guān)注項(xiàng)目本身可能蘊(yùn)含的各種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于施工單位而言，關(guān)注的也是他們能否獲得工程建設(shè)的承包合同，至于工程建設(shè)后如何運(yùn)營(yíng)、如何規(guī)避長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)則不是施工單位所關(guān)注的。BT模式在我國(guó)的廣泛使用，是我國(guó)各級(jí)地方政府還沒(méi)有做好接受PPP理念心理準(zhǔn)備的重要例證。

　　 《中共中央關(guān)于全面深化改革的決定》明確提出，要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。將PPP理念真正落到實(shí)處，而不是淪為解決眼前短期問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)，需要進(jìn)行系統(tǒng)化的體制機(jī)制改革，讓PPP模式所倡導(dǎo)的項(xiàng)目運(yùn)作理念在我國(guó)真正落地。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)