PPP項目監(jiān)管研究

發(fā)布日期：2017-11-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

     一、PPP項目監(jiān)管的必要性

近年來，PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中的運用越來越廣泛。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中面臨的財政建設(shè)資金短缺和管理效率低下的問題;另一方面，政府如果不能對PPP項目參與主體和參與單位進行有效的監(jiān)督和管理，很容易出現(xiàn)各種矛盾和利益沖突。因此，在PPP項目中引入監(jiān)管具有必要性。

(1)解決社會資本和政府之間的矛盾

PPP模式中，政府和社會資本共同組建的項目公司負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、勘測、融資、建設(shè)、運營和管理。從政府的角度來看，社會資本在項目建設(shè)、運營過程中擁有更多與項目相關(guān)的信息，容易導(dǎo)致道德風(fēng)險。建設(shè)期，承建商會偷工減料，降低原材料成本;運營期，出于自身利益最大化，社會資本會粉飾報表，做低利潤，減少項目分紅或是要求更多補貼;國有資產(chǎn)移交前期，社會資本會侵蝕國有資產(chǎn)，損害國家利益。從社會資本的角度來看，政府處于強勢地位，在項目執(zhí)行過程中拒絕履行承諾或是臨時修改實施方案和合同事項屢見不鮮，最終導(dǎo)致社會資本投資虧損。由此看來，引入獨立性監(jiān)管機構(gòu)來保障政府和社會資本雙方的利益尤為重要。

(2)解決社會資本和公眾之間的矛盾

政府通過PPP模式引入社會資本雖然可以增加供給、優(yōu)化風(fēng)險、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量、促進創(chuàng)新和公平競爭，但基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的自然壟斷特性、特許經(jīng)營權(quán)的排他性和資源的稀缺性，無法規(guī)避壟斷的低效性，無法規(guī)避因壟斷的低效性帶來的公共福利減少和公眾負(fù)擔(dān)加重。在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于資源的缺乏，容易導(dǎo)致服務(wù)行業(yè)收費較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。在自來水行業(yè)中，由于水價受限，自來水廠會通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質(zhì)和公眾的飲水安全。政府出于實現(xiàn)公眾利益和社會效益最大化的目標(biāo)，必須對PPP項目參與主體和參與單位進行監(jiān)管。

二、PPP模式下政府監(jiān)管現(xiàn)狀及國外經(jīng)驗借鑒

(一)PPP模式下項目監(jiān)管現(xiàn)狀

PPP項目監(jiān)管有行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管 、社會監(jiān)管等多種形式。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺，社會監(jiān)管形同虛設(shè);基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)缺乏自律性和組織性，行業(yè)監(jiān)管起不到實質(zhì)性作用;司法監(jiān)管存在滯后性;現(xiàn)階段，我國PPP監(jiān)管主要依靠政府行政監(jiān)管。

在現(xiàn)有政府監(jiān)管體系中，以政府行政監(jiān)管為主。國務(wù)院發(fā)展改革、財政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。

1.政府監(jiān)管角色定位不清晰，缺乏組織協(xié)調(diào)性

PPP模式下，項目監(jiān)管涉及到的政府部門較多，各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、分工不明確，致使監(jiān)管職能交叉或監(jiān)管缺位。例如，在某市污水處理廠PPP項目中，整個項目運作由市發(fā)改委牽頭，市住建局作為項目實施機構(gòu)，市環(huán)保局作為政府出資代表負(fù)責(zé)出資。在談判過程中，住建局與投資人確定股權(quán)比例后，環(huán)保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務(wù)，致使與投資人要重新進行談判，影響PPP項目的總體進展和進度安排。

此外，由于PPP項目全生命周期長、環(huán)節(jié)復(fù)雜、參與主體多，如果沒有市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，成立項目協(xié)調(diào)小組，相關(guān)行政部門和行業(yè)主管可能不愿意過多參與到PPP項目中來。某縣財政部門牽頭推進PPP項目，并組織行業(yè)主管部門一起參與項目物有所值和財政承受能力評審工作，由于行業(yè)主管部門對PPP不了解，在評審中未盡其職，事后需要向市政府上報PPP項目實施方案時，行業(yè)主管表示對項目中的方案不認(rèn)可，不愿意承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。由此看來，建立PPP項目協(xié)調(diào)小組對推進PPP項目順利進行尤為重要，一般由市長(縣長)和行業(yè)主管部門分別任組長和副組長，組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門對項目進行監(jiān)督管理。

2.監(jiān)管工作流于形式，政府部門缺乏項目監(jiān)管意識

我國PPP發(fā)展處于初級階段，PPP項目監(jiān)管工作相對落后?，F(xiàn)階段大多數(shù)的PPP項目尚處于前期準(zhǔn)備階段，政府將監(jiān)管的重點大多放在項目篩選、識別和社會資本準(zhǔn)入方面，對項目后期建設(shè)和運營缺乏有效監(jiān)管。發(fā)改財政等相關(guān)行政部門為加快PPP工作有效推進，發(fā)布多項指導(dǎo)意見和管理辦法，而各地市、縣政府由于急于推動項目簽約落地，多數(shù)監(jiān)管工作不到位，起不到實質(zhì)性作用。某些地區(qū)市、縣政府為獲得財政獎勵資金，盲目推廣PPP項目，項目的物有所值和財政承受能力評審工作流于形式，導(dǎo)致一些非PPP項目魚目混珠。某市將許多沒有經(jīng)營性質(zhì)的公益性項目包裝成PPP項目，市財政部門和行業(yè)主管部門缺乏對項目的監(jiān)管意識，在項目識別階段沒有認(rèn)真開展物有所值和財政承受能力評審工作。

3.缺乏有效的監(jiān)管機制和監(jiān)管方法

在現(xiàn)階段PPP項目推進和實施過程中，項目準(zhǔn)入監(jiān)管借鑒了國外常用的物有所值比較法和競爭性招投標(biāo)法，但在后期建設(shè)、運營和移交階段缺乏具體的監(jiān)管機制和方法。如在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于缺乏適用于PPP模式下的績效考核機制和定價機制，致使監(jiān)管部門不知道該以何種方式、按照何種程序?qū)椖糠?wù)水平和收費價格進行監(jiān)督管理。尤其是在價格監(jiān)管方面，原有的成本導(dǎo)向法容易導(dǎo)致壟斷暴利現(xiàn)象，不適用于PPP模式下的定價規(guī)則，社會資本因為制定過高的收費價格不被公眾接受，政府夾在社會資本和公眾之間之間，處于尷尬局面，最后以社會資本放棄項目經(jīng)營權(quán)結(jié)束合作。因此，需要建立合理的價格監(jiān)管機制，來規(guī)避因定價過高而產(chǎn)生暴利，和保證投資者合理收益，達(dá)到權(quán)衡公眾利益和投資人利益的目標(biāo)。

4.監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)滯后

目前，由于PPP項目在我國尚處于試行階段，在法律層面沒有系統(tǒng)、完善的立法對PPP項目的全生命周期獲得進行規(guī)范和指導(dǎo)，而現(xiàn)階段所涉及的PPP相關(guān)法律較為分散且不具有針對性，如《招投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等，在PPP項目具體的實施操作和監(jiān)督管理方面缺乏有力依據(jù)。

相比較而言，PPP模式應(yīng)用較成熟的國家，如英美、日本、新加坡、韓國等，在PPP立法和相關(guān)行業(yè)法律制定方面做得較好。韓國于1994年頒布首部PPP法——《促進私人資本參與社會間接資本投資法》。1997年因亞洲金融風(fēng)波的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》，法案廢除一些對私人資本的限制，促進私人資本在韓國城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》。

5.監(jiān)管機構(gòu)不獨立

我國現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的人員組成、機構(gòu)設(shè)置以及權(quán)力來源都是由政府來決定而不是通過專門的法律來規(guī)定、獨立的機構(gòu)來執(zhí)行，使得現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)不能獨立的行使監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管機構(gòu)在制定監(jiān)管規(guī)則和規(guī)則執(zhí)行方面都擁有較大的自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致監(jiān)管缺乏公平和效率。某市政府通過引入社會資本的方式共同建設(shè)市級文化藝術(shù)館，由于公開招標(biāo)的條件設(shè)置苛刻和不公平，導(dǎo)致兩次公開招標(biāo)失敗，最后通過競爭性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。

此外，政府部門作為PPP項目中的參與者，和社會資本處于同等地位，理應(yīng)接受監(jiān)管。如果監(jiān)管機構(gòu)不具備獨立性，政府部門在PPP中即是參賽者，又是裁判員，會使社會資本處于不利地位。在某些PPP項目中，政府授權(quán)地方城投公司作為項目出資方參與項目運作，同時城投方又作為項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)項目監(jiān)管和績效考評工作，缺乏獨立性。

6.監(jiān)管隊伍整體素質(zhì)不高

由于PPP項目項目生命周期長，操作流程復(fù)雜，項目建設(shè)與運營管理中的參與主體多、組織關(guān)系復(fù)雜，要求監(jiān)管人員熟悉PPP項目相關(guān)操作流程和政策法規(guī)。其次，不同類型的項目在技術(shù)經(jīng)濟上各有特點，從規(guī)劃、投資、建設(shè)到運營的整個過程涉及到的問題龐雜，不僅有專業(yè)的技術(shù)問題，還有法律、管理、審計、財務(wù)等各個方面的問題，因此需要一支既懂得合同法規(guī)，又懂得項目投資、項目管理及風(fēng)險管理等各方面基本專業(yè)知識和技能的高素質(zhì)人才，這樣才能對PPP項目在建設(shè)運營中進行全方位有效的監(jiān)管。

(二)國外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗借鑒和啟示

1.國外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗借鑒

自20世紀(jì)70年代以來，許多發(fā)達(dá)國家在城市公共事業(yè)中引入市場機制，政府監(jiān)管的范圍由傳統(tǒng)的資格審查、數(shù)量限制、許可證等限制性進入的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^特許經(jīng)營合同進行監(jiān)管的方式，并注重引入市場競爭的積極作用。

(1)英國監(jiān)管模式

英國公用事業(yè)的管理體制改革包含在民營化改革進程中，主要包括完善法律、建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)、引入市場競爭。

①健全法律法規(guī)。為明確改革的法律依據(jù)和實施程序，采取立法先行策略。英國政府于1989年頒布了《自來水法》，允許10個地區(qū)自來水公司民營化，授予自來水公司特許經(jīng)營權(quán)，并對自來水生產(chǎn)與運營進行管制;1989年頒布了《電力法》，把電力企業(yè)分割為電網(wǎng)、分銷和生產(chǎn)公司。這些法律的制定為不同產(chǎn)業(yè)的政府監(jiān)管體制改革提供了法律依據(jù)。

②實行獨立的政府管制機構(gòu)。采用垂直監(jiān)管模式，設(shè)立了統(tǒng)一全國性的監(jiān)管機構(gòu)，并在各地各個產(chǎn)業(yè)都設(shè)置了分支管制機構(gòu)，由負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)的國務(wù)大臣委任總監(jiān)，并授予其發(fā)放企業(yè)經(jīng)營許可證，管制企業(yè)產(chǎn)品的價格、質(zhì)量以及投資等行為的法定權(quán)利。如英國城市水務(wù)行業(yè)服務(wù)監(jiān)管的基本架構(gòu)是將環(huán)境、經(jīng)濟和社會以及飲用水質(zhì)量三個方面的監(jiān)管職能分別納入三個獨立的監(jiān)管部門，并統(tǒng)一于英國政府環(huán)境部。其中，水務(wù)辦公室的主要職能是經(jīng)濟和社會方面的監(jiān)督;飲用水監(jiān)督委員會是飲用水水質(zhì)的監(jiān)管單位;環(huán)境監(jiān)管局具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護方面的監(jiān)督。它們與環(huán)境部的權(quán)力劃分一般為：環(huán)境部任命各獨立部門的總監(jiān)，制定具體的監(jiān)管改革措施，設(shè)計監(jiān)管改革方案;獨立部門則負(fù)責(zé)執(zhí)行政策、監(jiān)督市場、提出建議和處理具體的監(jiān)管事務(wù)等。

③實行有效競爭和最高限價監(jiān)管政策。在管制方法上，相繼采取了特許招投標(biāo)、最高限價管制模型、區(qū)域間競爭等激勵性管制手段，以最大限度地在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競爭。依據(jù)通貨膨脹率和企業(yè)的生產(chǎn)效率增長率，確定最高限價，企業(yè)在不超過規(guī)定的最高限價前提下追求利潤最大化，這樣就能使企業(yè)通過競爭和不斷提高生產(chǎn)效率來取得較多的利潤。

(2)美國監(jiān)管模式

從20世紀(jì)70年代開始到90年代，美國聯(lián)邦政府有步驟地放松經(jīng)濟監(jiān)管，尤其是對電力、天然氣等公用事業(yè)放松了對價格、市場準(zhǔn)入和許可經(jīng)營方面的限制，開放市場，引入競爭機制。

①獨立的行政機構(gòu)。獨立監(jiān)管機構(gòu)是美國的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)采取的方式。獨立監(jiān)管機構(gòu)一般由5-7名委員組成，委員必須來自不同黨派，通常是該領(lǐng)域的專家熟悉相應(yīng)領(lǐng)域的專門知識，而且獨立監(jiān)管機構(gòu)可同時行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

②監(jiān)管以法律為依據(jù)。美國始終堅持監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中立、程序公開的原則，制定了完善的法律法規(guī)體系，使整個管制改革過程有法可依。如在美國能源監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、職能與監(jiān)管執(zhí)法范圍的確定、監(jiān)管的方法等方面都是依據(jù)法律法規(guī)確立的。對企業(yè)經(jīng)營的條件和違規(guī)行為都有明確的規(guī)定和限制，從而在法律制度的保障下規(guī)范了市場和行業(yè)秩序。

③管制實施。管制改革的推進以法律為基礎(chǔ)，實行促進競爭的監(jiān)管政策。對于非自然壟斷行業(yè)，鼓勵競爭，促使企業(yè)降低成本、提高生產(chǎn)效率，如1980年首先在鐵路和航空業(yè)推行改革，國會通過《斯塔格斯鐵路法》放松了價格管制和市場退出管制，允許鐵路公司根據(jù)市場需求和競爭情況自由定價。對于自然壟斷行業(yè)，制定科學(xué)合理的價格監(jiān)管模式，如在天然氣行業(yè)運用投資回報率價格模型，對價格進行監(jiān)管和調(diào)控。

(3)新加坡的監(jiān)管模式

新加坡采取的是行業(yè)縱向一體化為主的監(jiān)管和管理混合體制。

①清晰完備的監(jiān)管法律制度。新加坡先后頒布了《公用事業(yè)法》、《電力法》、《燃?xì)夥ā返取?/p>

②獨立的監(jiān)管機構(gòu)。在新加坡，代表國家管理和監(jiān)督公用事業(yè)的權(quán)利主體是分行業(yè)建立的法定機構(gòu)。在國會的授權(quán)下，各個行業(yè)的法定機構(gòu)均具有政府監(jiān)管的行政職能和經(jīng)營公共企業(yè)(國有企業(yè))的雙重功能。這樣，法定機構(gòu)不僅是半自治的行政管理機構(gòu)，而且也是經(jīng)營機構(gòu)。不同的法定機構(gòu)，由于所處的經(jīng)濟領(lǐng)域不同，其權(quán)力范圍也有所差異。

③價格監(jiān)管。新加坡實行的是價格上限監(jiān)管方法。價格上限監(jiān)管就是給出一個有較大空間的價格上限，且這個價格上限根據(jù)時間、通貨膨脹以及技術(shù)進步率等進行調(diào)整。價格上限監(jiān)管是一種激勵性監(jiān)管手段，是目前大多數(shù)西方國家采用的監(jiān)管手段。

新加坡監(jiān)管機構(gòu)在公用事業(yè)企業(yè)制定和調(diào)整涉及消費者利益的價格時，都要召開聽證會。其特點是將方案在互聯(lián)網(wǎng)、大眾媒體上公布，廣泛聽取各方面的意見，并據(jù)此進行反復(fù)修改,再將修改后的結(jié)果公開，再次征求意見，以此作為定價的依據(jù)。另外，新加坡所有企業(yè)的經(jīng)營資料都在工商注冊局備案，無論任何人，只要交一定費用，都可以索取并查到有關(guān)公司的資料。

(4)韓國監(jiān)管模式

系統(tǒng)的PPP法律制度是韓國PPP監(jiān)管的最大特色，同時韓國設(shè)立專門的PPP機構(gòu)負(fù)責(zé)PPP政策的制定監(jiān)管。

①系統(tǒng)的法律體系。韓國從1994年到2005年十年間建立起了一套系統(tǒng)完善的PPP法律體系，1994年韓國通過頒布《促進民間資本參與社會間接資本設(shè)施投資法》來規(guī)范PPP項目的實施，后經(jīng)過四次修改形成2005年的《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》，對適用民間投資的項目范圍、選擇的PPP模式等都進行了或多或少的擴充和修改。

同時韓國的法律規(guī)定細(xì)致，可操作性強。例如韓國罰款不僅對適合采用PPP 模式的設(shè)施類型做了十分詳盡的分類，而且將PPP項目區(qū)分為政府立項招標(biāo)項目和企業(yè)主動建議項目，并對二者的采購步驟也做分別的具體規(guī)定。

②專門的PPP機構(gòu)。韓國則設(shè)立了韓國公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心(PIMAC)，隸屬于韓國發(fā)展部，PIMAC負(fù)責(zé)發(fā)布年度PPP計劃以及編制PPP指南，為PPP項目提供了具體而可操作的指引。它不僅是有關(guān)PPP理論政策的研究制定者，還充當(dāng)管理PPP項目政府機構(gòu)的角色，同時也是韓國PPP市場的推動者。

2.國外公用事業(yè)監(jiān)管對我國PPP項目監(jiān)管的啟示

經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家公共事業(yè)監(jiān)管改革經(jīng)驗，對我國構(gòu)建基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管體制具有重要意義。借鑒以上國際經(jīng)驗，可得到以下啟示：

①完善的法律法規(guī)是有效監(jiān)管的基本準(zhǔn)則。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，在市場化改革之前，都制定了健全的相關(guān)法律，用以明確監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利、監(jiān)管內(nèi)容和方式等，從而實現(xiàn)依法監(jiān)管，確保了監(jiān)管的有效性。建議我國在引入社會資本和市場競爭機制之前，先制定適用的法律為監(jiān)管依據(jù)。

②設(shè)置獨立的監(jiān)管機構(gòu)是有效監(jiān)管的重要條件。

確保監(jiān)管機構(gòu)獨立于其他政府部門和企業(yè)，劃清職責(zé)界限，這將有利于監(jiān)管權(quán)力的集中，這樣政府監(jiān)管機構(gòu)才能對被監(jiān)管企業(yè)進行有效的權(quán)力制衡和約束。

③張弛適度的市場競爭機制和價格管制是有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

與英美兩國不同的是，我國公用事業(yè)領(lǐng)域的私有化程度相對較低，在現(xiàn)階段通過PPP模式引入市場競爭機制和私人投資者的同時，要避免因公用事業(yè)私有化經(jīng)營改革中所產(chǎn)生的壟斷現(xiàn)象。因此，制定合理的價格監(jiān)管機制是政府有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

三、PPP項目監(jiān)管體系

(一)PPP項目監(jiān)管目標(biāo)和原則

1.PPP項目監(jiān)管目標(biāo)

明確PPP項目監(jiān)管目標(biāo)是確保項目各階段監(jiān)管活動成功實施的前提，因此在設(shè)計項目監(jiān)管體系和監(jiān)管方式前，需要對監(jiān)管目標(biāo)加以明確，并以此為導(dǎo)向來建立適合我國國情的項目監(jiān)管體系。結(jié)合本文PPP模式下項目監(jiān)管的現(xiàn)狀，將監(jiān)管的目標(biāo)概括歸納為以下幾個方面：

第一，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場失靈和公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。由于公共項目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性質(zhì)的存在，在PPP項目實施的過程中會出現(xiàn)市場失靈，減弱了市場資源配置的效率，因而引入政府監(jiān)管的主要目標(biāo)是解決城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場失靈和公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量兩個重要問題。

第二，保障公共項目社會效益和公共利益。由于公共項目產(chǎn)品具有公益性，從政府的角度來看，政府是社會公眾利益的代表，監(jiān)管的最終目標(biāo)是公共項目社會效益和公共利益得到保障。維護社會公平公正，實現(xiàn)社會效益最大化是政府監(jiān)管的根本。

第三，兼顧效率與公平。為保證項目公司生產(chǎn)和運營的持續(xù)性發(fā)展，在補救市場失靈，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的同時，還要讓被監(jiān)管企業(yè)獲得合理利潤，提高其生產(chǎn)效率。

第四，實現(xiàn)“三贏”目標(biāo)。為保證PPP項目的順利實施，降低PPP項目實施過程中的風(fēng)險，通過有效的監(jiān)管，最終實現(xiàn)PPP項目參與主體政府、社會資本、社會公眾“三贏”。

2.PPP項目監(jiān)管原則

根據(jù)以上監(jiān)管目標(biāo)，制定以下監(jiān)管原則：

第一，依法監(jiān)管的原則。監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置以及監(jiān)管職責(zé)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。只有做到監(jiān)管有法可依，有法必依，才能有效規(guī)避政府相關(guān)部門監(jiān)管的隨意性，減少權(quán)力膨脹和尋租的風(fēng)險。

第二，約束與激勵相結(jié)合原則。一方面，監(jiān)管機構(gòu)為實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)需要對監(jiān)管對象進行限制性的監(jiān)管，如準(zhǔn)入監(jiān)管，建設(shè)、運營和移交過程中質(zhì)量、價格、項目驗收監(jiān)管等。另一方面，為發(fā)揮PPP模式運作的優(yōu)勢，鼓勵更多社會資本參與到公共項目中來，需要采取適當(dāng)激勵機制，如PPP示范項目資金支持、PPP產(chǎn)業(yè)基金支持、試點項目專項資金支持、政策性貸款傾斜等。

第三，獨立專業(yè)原則。設(shè)立獨立性政府監(jiān)管機構(gòu)是保證監(jiān)管行為獨立的前提條件，獨立性政府機構(gòu)必須獨立于政策制定部門、參與PPP項目的政府部門和政府出資代表，確保監(jiān)管的公正性，避免出現(xiàn)政府既是運動員又是裁判員的問題。專業(yè)性原則是對政府監(jiān)管部門的專業(yè)要求，由于PPP項目過程復(fù)雜，涉及很多領(lǐng)域的專業(yè)知識，政府監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)建立一支在工程技術(shù)、財務(wù)、法律等方面精通的專業(yè)人才隊伍，以更好的發(fā)揮監(jiān)管效益。

第四，公開透明、可問責(zé)原則。

公開透明原則要求監(jiān)管機制和方法在設(shè)計時必須考慮監(jiān)管的內(nèi)容、過程和結(jié)果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境。可問責(zé)原則要求政府的監(jiān)管活動必須接受政府自身和社會公眾監(jiān)督，規(guī)避監(jiān)管機構(gòu)濫用職權(quán)。

第五，提高監(jiān)管效率原則。制定PPP項目監(jiān)管流程，明確各監(jiān)管主體的責(zé)任和工作內(nèi)容，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位，提高監(jiān)管效率;運用合理的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過度造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。

(二)PPP項目監(jiān)管總體框架

PPP項目總體框架包括監(jiān)管主體和對象，以及監(jiān)管主體對監(jiān)管對象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)作為獨立的監(jiān)管主體在PPP項目監(jiān)管中起到關(guān)鍵作用。被監(jiān)管對象中，除了對社會資本進行監(jiān)管外，與項目相關(guān)的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導(dǎo)、績效考核機制和約束機制是對法律法規(guī)、合同體系的有效補充。

(三)PPP項目監(jiān)管主體和監(jiān)管對象

1.PPP項目監(jiān)管主體

在PPP項目監(jiān)管主體分為五類：綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)、政府行政部門、監(jiān)察部門、司法機關(guān)和社會公眾。不同監(jiān)管主體各司其職、相輔相成，形成有機監(jiān)管主體。

(1)獨立性監(jiān)管機構(gòu)

由于PPP項目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標(biāo)，建議設(shè)立綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)，獨立于政府行政部門和政府代表方。獨立監(jiān)管機構(gòu)一方面對項目進行全生命周期監(jiān)管，保障項目高效順利推進;另一方面有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。

借鑒香港模式，綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力由國務(wù)院授予，獨立于行政部門，獨立地進行監(jiān)管活動，下設(shè)各省市專業(yè)的獨立辦公室，成員通常是該領(lǐng)域的專家，熟悉相應(yīng)領(lǐng)域的專門知識，綜合性獨立監(jiān)管體系布局如圖1所示。

圖1 綜合性獨立監(jiān)管體系

綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)在政府授權(quán)下制定各項監(jiān)管的規(guī)章制度，并有權(quán)執(zhí)行各項規(guī)章制度，還可以對傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管行為是否合理進行監(jiān)督。在國家層面，綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定PPP項目監(jiān)管流程、監(jiān)管機制，建立PPP項目全過程風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險控制系統(tǒng)，和立法部門、行業(yè)主管部門以及外部財務(wù)法律專家共同起草PPP法案、公用事業(yè)管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨立監(jiān)管辦公室依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作，包括社會資本準(zhǔn)入監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、價格監(jiān)管、合同執(zhí)行監(jiān)管、國有資產(chǎn)監(jiān)控和績效考核評估等。

(2)政府行政部門

政府行政部門配合獨立監(jiān)管機構(gòu)在不同的階段對監(jiān)管對象進行監(jiān)管。發(fā)改委是項目的監(jiān)管的源頭，主要對項目進行立項審批、確定項目運作模式和社會資本采購，建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對項目招投標(biāo)和建設(shè)過程進行監(jiān)管，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、特許經(jīng)營權(quán)的授予及對服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管，環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門、物價部門對各自負(fù)責(zé)的部分有監(jiān)管的義務(wù)。

(3)監(jiān)察部門和司法機關(guān)

除了以上涉及到的監(jiān)管主體外，監(jiān)察部門在項目涉嫌重大違法違規(guī)情況下對項目和參與單位進行立案調(diào)查和監(jiān)督管理，或?qū)φ攸c關(guān)注領(lǐng)域進行階段性監(jiān)管，如工程質(zhì)量和工程安全的監(jiān)管。

司法機關(guān)主要是對獨立監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管行為的合法性進行審查，并裁決獨立監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管對象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意獨立監(jiān)管機構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進行裁決。

(4)社會公眾

社會公眾可以通過公眾投訴及建議平臺對產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)管，通過聽證會對價格進行監(jiān)管。

2.PPP項目監(jiān)管對象

PPP項目監(jiān)管的對象既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯(lián)系的設(shè)計單位、施工單位等，涉及項目各個階段的所有參與者負(fù)責(zé)的事項及各單位之間的一系列事項。此外，政府代表方作為項目的合作方，也在監(jiān)管范圍內(nèi)。

(四)PPP項目政府監(jiān)管方式

在保障項目社會效益和公眾利益的總體目標(biāo)下，政府監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、監(jiān)察部門、司法機關(guān)和綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)各司其職，通過法律法規(guī)、PPP合同(特許經(jīng)營協(xié)議)、政策引導(dǎo)、約束激勵機制、績效考核機制等多種方式對PPP項目參與方和項目獲得實施全過程動態(tài)監(jiān)管，最終實現(xiàn)項目監(jiān)管目標(biāo)。

1.法律法規(guī)建設(shè)

法律法規(guī)是監(jiān)管機構(gòu)對項目實施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺和前提。在國家層面的PPP立法中，需要規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，中長期預(yù)算機制，會計準(zhǔn)則，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。

除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也缺乏相關(guān)的法律約束，建議借鑒英國、美國、新加坡、日本等以立法為先導(dǎo)的監(jiān)管經(jīng)驗，即在立法機關(guān)頒布特定產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)法律基礎(chǔ)上進行監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管的職責(zé)與權(quán)限范圍、監(jiān)管的政策目標(biāo)、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，以便監(jiān)管機構(gòu)能依照執(zhí)行。如英國在上世紀(jì)80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規(guī)，美國聯(lián)邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進之前先頒布了《共同溝法》。

2.PPP項目合同體系

在PPP模式中，合作是通過項目公司、社會資本與政府簽訂有法律效力的PPP項目合同(特許經(jīng)營合同)來實現(xiàn)的。因此，PPP模式下監(jiān)管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項目合同(特許經(jīng)營合同)來監(jiān)督約束各參與方的行為。此外，PPP項目參與方除了政府和社會資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等。

在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項目合同體系包括PPP項目合同、股東協(xié)議、履約合同(包括工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等)、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎(chǔ)和核心。

項目合同是PPP模式運作中政府監(jiān)管的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關(guān)系到監(jiān)管的有效性，因而在簽訂合同時，必須詳細(xì)明確規(guī)定公私雙方的權(quán)利與義務(wù)、約定產(chǎn)品價格和服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險分擔(dān)與利益補償、績效考核方案等相關(guān)內(nèi)容，以此約束項目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務(wù)，最終保證項目的順利實施，并實現(xiàn)其經(jīng)濟和社會效益。同時，政府監(jiān)管機構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時，依據(jù)合同進行監(jiān)管，還可以彌補法律法規(guī)的不足，能有更強的針對性和可操作性。

3.政策引導(dǎo)

現(xiàn)階段PPP在國內(nèi)仍處于不斷探索和發(fā)展過程中，相關(guān)政策也在不斷的更新和完善中。如發(fā)改委在鼓勵社會資本進入公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]42號);財政部在PPP操作流程和規(guī)范指導(dǎo)方面，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)和《財政部關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)。政策文件明確了項目監(jiān)管的方向和重點，在法律法規(guī)尚未完善之前，監(jiān)管機構(gòu)在政策引導(dǎo)之下，對項目相關(guān)活動進行引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。在法律法規(guī)完善以后，政策引導(dǎo)作為對法律法規(guī)的補充和完善，及時對項目活動進行調(diào)控和約束。

4.績效考核機制

目前，各省市大多數(shù)PPP項目尚處于準(zhǔn)備階段，隨著財政部公布的第一批30個試點PPP項目陸續(xù)簽約落地，在今后的一至兩年內(nèi)，有關(guān)風(fēng)險、利益分配的問題將會逐漸凸顯出來，如何保障社會資本長期穩(wěn)定的收益和公眾利益最大化是監(jiān)管者面臨的棘手問題。如果在項目前期實施方案或是PPP合同中沒有充分考慮和制定項目績效考核方案，項目后期運營中將會面臨以下兩個問題：

①政府缺口補貼沒有合理的依據(jù)(內(nèi)部管理考核)

對于準(zhǔn)收益和公益類項目，其收益無法完全彌補投資成本和收益，監(jiān)管部門需要確定支付金額和調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價格來保障社會資本合理的收益率。就現(xiàn)階段PPP項目交易設(shè)計來看，大多數(shù)是在財務(wù)測算的基礎(chǔ)上，對于收入無法覆蓋成本和收益的項目，政府給予定額缺口補貼;但是，財務(wù)測算往往存在偏差，很難準(zhǔn)確的評估項目的未來收益，容易導(dǎo)致缺口補助不足或是過多。在社會資本獲得超額收益時，如何界定超額收益是來自于社會資本高效的管理還是定價過高或補貼過多;在社會資本投資虧損時，如何界定是社會資本管理無效所致還是政府補貼不足。

②產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量難以得到保障(結(jié)果考核)

如前面分析，公共項目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性質(zhì)的存在，會出現(xiàn)市場失靈，社會資本方會在追逐個人經(jīng)濟利益的同時忽視公眾的利益，如水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，普遍服務(wù)等。但是，目前對項目公司的績效考核大多流于形式，對以上市場失靈的現(xiàn)象起不到實質(zhì)性作用，這一方面源于績效考核過程較為復(fù)雜，執(zhí)行難度大，另一方面源于政府將工作重點放在項目前期識別和準(zhǔn)備和采購環(huán)節(jié)，忽視了后期建設(shè)運營過程中的績效監(jiān)管問題。

針對第一個問題，監(jiān)管方需要結(jié)合項目實際營運情況(外部環(huán)境、內(nèi)部管理)和績效考核結(jié)果(產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量)給予合理的缺口補貼和支付。不要因為績效考核過程復(fù)雜，采取一刀切的方式，給予項目公司定額補貼，后面的質(zhì)量監(jiān)管就置之不理;也不要承諾投資人固定的收益率，而忽視項目運營情況。建議將政府的支付行為與項目績效考核掛鉤，考核不通過的，可以不發(fā)放補貼或是少補貼，考核通過的，給予額外獎勵。在考核過程中，如果項目虧損源自于項目公司低效的管理，風(fēng)險由項目公司自行承擔(dān)，如果超額收益源自于項目公司高效的管理，超額收益歸項目公司所有，政府不要過多干預(yù)。

針對第二個問題，可以參考國外的做法。第一，明確監(jiān)管做法。首先明確產(chǎn)品或服務(wù)的績效要求，特許經(jīng)營者負(fù)責(zé)如何滿足這些績效要求，政府不干涉特許經(jīng)營者的設(shè)計、建設(shè)和運營過程，以及特許經(jīng)營者所采取的解決方案;第二，建立保證措施。要求項目公司建立質(zhì)量保證體系，確保過程合規(guī)。企業(yè)通過自我確認(rèn)結(jié)果(包括對其分包商的績效負(fù)責(zé))，以及政府或授權(quán)獨立第三方根據(jù)情況定期或隨機監(jiān)控過程和結(jié)果的方式，并建立績效關(guān)聯(lián)的支付機制，來驗證和確認(rèn)績效。第三，用戶反饋。建立互動的公眾投訴或建議平臺，準(zhǔn)確、有效、及時地將使用者的意見和建議反饋給監(jiān)管機構(gòu)。

5.約束與激勵機制

對項目參與方的約束是為了規(guī)范項目參與主體的行為，激勵機制作為輔助方式鼓勵社會資本參與和自我約束。對監(jiān)管對象的約束方式主要體現(xiàn)在價格監(jiān)管、質(zhì)量控制、產(chǎn)權(quán)約束方面;激勵機制主要體現(xiàn)在資金補貼和項目獎勵方面。

①價格監(jiān)管

價格監(jiān)管是PPP模式下政府監(jiān)管的核心內(nèi)容。自然壟斷行業(yè)引入市場競爭機制和社會投資人后，按照成本導(dǎo)向法定價很容易導(dǎo)致價格過高，公眾難以承受。因此，政府必須制定科學(xué)、合理、有效的價格監(jiān)管機制，兼顧社會公眾益和社會資本利益。定價機制應(yīng)以促進公平競爭、保障社會公眾利益、提高企業(yè)生產(chǎn)效率和維護企業(yè)利益為目標(biāo)，充分考慮項目的投資與經(jīng)營成本、物價指數(shù)、稅費政策、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、社會公眾的消費承受力、行業(yè)的平均利潤水平等各類因素。

②質(zhì)量控制

質(zhì)量控制的目標(biāo)是在保證城市公共安全和保護環(huán)境的前提下提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。一般情況下，市場競爭會促使企業(yè)通過提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量來增加市場份額，但由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項目具有自然壟斷特性，往往只有一家或少數(shù)幾家國有企業(yè)經(jīng)營，這樣企業(yè)會受利益的驅(qū)使，降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，損害社會公眾的利益。因此，為維護和增進社會公眾的利益，政府必須對PPP項目的質(zhì)量實行監(jiān)管。建議項目公司內(nèi)部建立質(zhì)量管理制度，包括質(zhì)量量化標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)、質(zhì)量檢驗體系和流程、質(zhì)量考核辦法等。

③產(chǎn)權(quán)約束

產(chǎn)權(quán)約束主要體現(xiàn)在所有權(quán)約束、經(jīng)營權(quán)約束和剩余索取權(quán)方面。PPP模式下可以通過對項目產(chǎn)權(quán)的配置，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府的有效監(jiān)管，進而提高PPP項目的效率。其一，股東及債權(quán)人會加強對項目公司的控制。政府部門、社會資本、外部金融機構(gòu)作為項目投資人，出于自身利益考慮，各投資方都會對項目公司活動進行約束和監(jiān)控，控制力度取決于其投資比率;其二，從PPP運作模式來看，主要有BOO(建設(shè)-擁有-運營)、BOOT(建設(shè)-擁有-運營-移交)、BOT(建設(shè)-運營-移交)、OM(委托-運營)4中運作模式，項目公司對項目的控制權(quán)依次越來越小，通過選擇不同的運作模式，來分配項目公司的權(quán)利，進而達(dá)到對項目公司約束的目的;其三，政府投資人和社會資本擁有剩余索取權(quán)，有權(quán)派出監(jiān)事會監(jiān)督項目公司，使政府監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督與合同約束相結(jié)合。

激勵機制方式主要是通過明確獎懲或引入競爭方式，對項目公司進行正確的引導(dǎo)和激勵，包括PPP產(chǎn)業(yè)基金扶持、國家或省市PPP示范項目獎勵、專項資金補貼、優(yōu)質(zhì)資源捆綁等方式。激勵監(jiān)管一方面是鼓勵更多的社會資本參與到PPP項目中來;另一方面是實現(xiàn)效益與公平的重要手段，即在保障社會公眾利益的前提下，實現(xiàn)項目公司合理利潤，促進政府部門的投資效率，同時也能夠達(dá)到提高項目效率的目標(biāo)。

四、PPP項目全生命周期政府監(jiān)管內(nèi)容

(一)PPP項目全生命周期動態(tài)監(jiān)管框架

財經(jīng)113號文《PPP操作指南》對PPP項目生命周期分為5個階段，分別是項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動，從監(jiān)管方面來看，PPP項目的全生命周期可按照項目準(zhǔn)入、項目建設(shè)、項目運營和項目移交四個階段進行劃分。綜合性的獨立監(jiān)管機構(gòu)參與項目的全過程監(jiān)管，對私營部門的準(zhǔn)入、成本、價格、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量安全、環(huán)境等實施專業(yè)化監(jiān)管。其它監(jiān)管主體各司其職，在相應(yīng)階段配合綜合性獨立機構(gòu)進行監(jiān)管。如圖2所示，通過對PPP項目全生命周期中監(jiān)管部門所參與的主要監(jiān)管內(nèi)容進行逐一對應(yīng)，建立PPP項目全壽命周期政府動態(tài)監(jiān)管框架，明確了監(jiān)管主體在PPP項目各階段的監(jiān)管職能分工，突出了獨立監(jiān)管機構(gòu)的特點，實現(xiàn)了對PPP項目動態(tài)的、全過程的、全方位的監(jiān)管。

圖2 PPP項目全生命周期動態(tài)監(jiān)管框架

(二)PPP項目各階段監(jiān)管內(nèi)容

PPP項目合作周期長，涉及到識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交多個階段，因此PPP項目監(jiān)管強調(diào)全過程監(jiān)管，這是有別于其他常規(guī)項目的特點。PPP項目全過程監(jiān)管是為了實現(xiàn)對價格和質(zhì)量的監(jiān)管。

1.項目準(zhǔn)入階段

項目準(zhǔn)備期包括項目篩選和識別、項目物有所值和財政承受能力評審、社會資本采購和擬定PPP合同。綜合性獨立機構(gòu)負(fù)責(zé)對PPP項目的可行性報告和實施方案進行審批，同行業(yè)主管部門一起評估項目風(fēng)險，參與項目物有所值、財政承受能力、社會資本投資申請文件的評審，并與立項審批部門、行業(yè)主管等相關(guān)部門共同進行特許合同的談判和簽署。

行政監(jiān)管部門如發(fā)改委、規(guī)劃部門、國土部門、財政部門、建設(shè)部門、審計部門在這一階段發(fā)揮重要監(jiān)管作用，其中發(fā)改委負(fù)責(zé)審批項目建議書及投資估算、審批項目可行性設(shè)計方案、社會資本采購、項目勘察和社會資本的招標(biāo)等。財政部門對項目物有所值和財政承受能力進行審批、對PPP項目的預(yù)算進行監(jiān)管。建設(shè)部門對政府承建商準(zhǔn)入監(jiān)管，如招標(biāo)過程的監(jiān)管。審計部門負(fù)責(zé)監(jiān)管社會資本準(zhǔn)入資質(zhì)審查、對PPP項目立項投資進行審計監(jiān)管等。

準(zhǔn)備階段項目監(jiān)管的重點為社會資本準(zhǔn)入監(jiān)管和PPP合同設(shè)計兩方面。社會資本準(zhǔn)入監(jiān)管要保證采購流程的公平性和合理性。PPP合同設(shè)計要考慮到內(nèi)容的合法性、適用性、完整性，重要邊界條件需要考慮設(shè)置的靈活性。在廉江中法供水廠的 PPP 項目中，自來水公司與中法水務(wù)投資有限公司簽訂《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，合同約定廉江自來水公司每日從中法水務(wù)購自來水量 6 萬噸。但在實際運營中，廉江市用水量遠(yuǎn)低于約定夠水量，自來水價格也低于預(yù)期價格(階梯式收費)，因此，廉江自來水公司認(rèn)為合同有失公允，拒絕按照合同約定的數(shù)量與價格購買中法水務(wù)生產(chǎn)的自來水。

2.項目建設(shè)階段

項目建設(shè)階段主要是指PPP項目從開工建設(shè)到完工的整個過程。綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)是對合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對勘察、設(shè)計、施工單位的監(jiān)管;施工圖預(yù)算的審批監(jiān)管;對成本、質(zhì)量和進度進行控制;對項目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管;組織竣工驗收時的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。

審計部門主要對PPP項目合同及其相關(guān)工程合同進行審計監(jiān)管，對工程款支付和工程造價的跟蹤審計監(jiān)管，對PPP項目各參與方的財務(wù)狀況的審計監(jiān)管。監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)對項目建設(shè)過程中突發(fā)性事件進行監(jiān)管，或?qū)φ攸c關(guān)注領(lǐng)域進行階段性監(jiān)管。環(huán)境保護部門對項目實施過程中項目公司的環(huán)境行為進行監(jiān)管。消防部門主要對項目建設(shè)主體的消防設(shè)施設(shè)備進行驗收監(jiān)管。

項目建設(shè)期重點監(jiān)管內(nèi)容是對工程進度、建設(shè)質(zhì)量和資金的監(jiān)管。在國家體育館案例中，因為北京市政府臨時要求修改項目設(shè)計圖，致使工期延長，影響工程進度和建設(shè)質(zhì)量。監(jiān)管者在對項目進度進行監(jiān)管時，可以要求項目公司定期提交《建設(shè)工程進度報告》，確保項目施工進度與合同中約定進程安排的相一致。在工程質(zhì)量和資金監(jiān)管方面，要求外部工程監(jiān)理單位和受托銀行定期向綜合性獨立機構(gòu)提交相關(guān)報告。

3.項目運營階段

項目運營階段是指從PPP項目建成投入使用直至特許期結(jié)束。這一階段，綜合性獨立機構(gòu)對PPP項目的監(jiān)管主要是在產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格以及設(shè)施維護等方面發(fā)揮作用。其一，根據(jù)PPP合同或特許經(jīng)營合同的規(guī)定，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)督促項目公司在此階段做好設(shè)施的養(yǎng)護和維修工作，避免對基礎(chǔ)設(shè)施進行超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，保證項目在移交時處于良好的狀態(tài)。其二，由于社會資本主要依靠PPP項目自身收益獲得投資回報，難免因利益驅(qū)使而提高產(chǎn)品或服務(wù)服務(wù)收費價格、降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，此階段要加強質(zhì)量監(jiān)管和價格監(jiān)管。其三，對于準(zhǔn)經(jīng)營項目和公益性項目，由于政府在項目運營過程中有支付行為，需要對項目公司進行公平、合理的績效監(jiān)管，并根據(jù)考核結(jié)果進行支付。其四，為避免項目公司侵害股東利益，以及防止項目公司抽逃資本金和未經(jīng)股東同意抵/質(zhì)押項目資產(chǎn)進行不合法融資，還需要對項目公司資產(chǎn)進行動態(tài)監(jiān)控和財務(wù)監(jiān)管。

運營階段監(jiān)管的重點在于對項目公司整個運營過程進行控制和管理，除了對其進行績效考核、價格監(jiān)管、質(zhì)量控制和財務(wù)監(jiān)控外，還需要通過制度化監(jiān)管來加以補充。制度化監(jiān)管包括：設(shè)立例會制度。監(jiān)管部門定期與項目公司或委托運營單位召開例會，方便監(jiān)管機構(gòu)及時了解項目的運營狀況;財務(wù)事項定期報送制度。項目公司或委托運營單位定期向監(jiān)管機構(gòu)提供財務(wù)報告，防止出現(xiàn)重大的財務(wù)危機;設(shè)立公共賬戶制度。要求運營階段的所涉及的重要款項必須通過公共賬戶進出，便于監(jiān)管機構(gòu)實時監(jiān)控財務(wù)狀況。

4.項目移交階段

項目移交階段是PPP項目的最終環(huán)節(jié)，是指在項目投資方的特許經(jīng)營期滿后將項目的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等所有權(quán)利無償移交給政府。一般而言，正常情況下特許期滿后項目公司將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)交予政府。特殊情況下，如某一方或雙方嚴(yán)重違約、項目公司經(jīng)營不善導(dǎo)致嚴(yán)重虧損或不可抗力等原因造成特許權(quán)提前移交，此時需要政府啟動項目應(yīng)急預(yù)案，由相關(guān)部門臨時接管或?qū)ふ移渌鐣Y本繼續(xù)經(jīng)營以避免損失，保證社會公眾利益不受損害。因此，在這一階段，綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)是項目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，對項目移交時項目的整體情況做出評估以確保公共部門的利益。

五、案例分析——國家體育館PPP項目監(jiān)管分析

(一)國家體育館項目概況

1.國家體育館項目介紹

國家體育場位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，場內(nèi)觀眾坐席約為91000個，其中臨時坐席11000個，項目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28日正式竣工。國家體育館承擔(dān)著奧運會的各項賽事，是國際先進水平的多功能體育場。該項目由社會資本與北京市政府合作成立特許經(jīng)營公司，共同參與北京國家體育場的建設(shè)經(jīng)營管理，是以PPP模式運作的典型項目。

2.國家體育館項目PPP方案設(shè)計

北京市政府授權(quán)北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司作為政府出資代表，出資比例為58%，與中信集團聯(lián)合體(中國中信集團公司、北京城建集團有限公司和美國金州控股集團有限公司)，出資占比42%，共同組建項目公司國家體育場有限責(zé)任公司。北京市政府授予項目公司30年的特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司負(fù)責(zé)館場的融資、建設(shè)、運營和維護，并在特許期期滿后移交給北京市政府。為了支持項目建設(shè)，降低項目建設(shè)風(fēng)險，工行、建行、中信共給予項目公司12億元的信用額度，人保向項目公司提供23億元擔(dān)保賠償金額。此外，北京市政府給予體育館場建設(shè)配套土地和施工相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，并放棄項目分紅權(quán)，用以吸引社會資本進入。

圖3 國家體育館項目PPP方案交易結(jié)構(gòu)設(shè)計圖

(二)國家體育場項目監(jiān)管分析

國家體育館是我國第一個PPP項目，雖然最終以失敗告終，項目監(jiān)管的缺失是其中的一個原因，以下從項目監(jiān)管的角度分析國家體育館PPP項目失敗的原因。

1.缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管

對于國家體育館項目，在準(zhǔn)入階段的重點工作是選擇合適的社會資本負(fù)責(zé)館場的設(shè)計、建設(shè)、運營和管理。中標(biāo)的三家單位分別是中信集團、北京建投、美國金州，北京建投負(fù)責(zé)項目建設(shè)，沒有一家單位擅長館場的設(shè)計、運營和管理。這一方面是源于社會資本招標(biāo)和設(shè)計方案招標(biāo)分離，挫傷了國外投標(biāo)人的積極性，致使競標(biāo)單位過于尷尬，另一方面是缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管機制，使得項目在運營過程中沒有體現(xiàn)“物有所值”和優(yōu)化風(fēng)險。

2.缺乏綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)

項目簽約前，政府為了加快簽約落地，引入資金開工建設(shè)，對投資人提出的各種商業(yè)運營條件沒有深入考慮，做出了一些不合理的承諾來吸引社會資本。但在實際建設(shè)中，政府因考慮到奧運賽場的需求，單方面改變實施方案中的設(shè)計方案和實施進度，導(dǎo)致投資者損失嚴(yán)重。

國家體育館原始設(shè)計中的停車位是2000個，但北京市政府后來打算為整個奧運會公園建設(shè)一個大停車場，故要求項目公司減少1000個車位。這就導(dǎo)致了車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場再步行至體育館，部分影響了體育場的商業(yè)運營。第二，北京市政府同時要求減少體育館中的商業(yè)設(shè)施，影響了項目的租金收入。第三，北京市政府后來決定取消可閉合頂蓋，影響體育館的商業(yè)運營，減少項目收益。由此看來，在PPP項目中，需要有獨立于政府部門的監(jiān)管機構(gòu)來約束政府行為，同時兼顧項目的社會效益和投資者的商業(yè)性利益。

3.缺乏對合同執(zhí)行的監(jiān)管

綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)有對特許合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對勘察、設(shè)計、施工單位的監(jiān)管;施工圖預(yù)算的審批;對成本、質(zhì)量和進度進行控制;對項目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管;組織竣工驗收時的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。

在項目設(shè)計、施工和預(yù)算過程中，由于缺乏對PPP合同執(zhí)行的監(jiān)管，影響了施工的進度，投資嚴(yán)重超出預(yù)算。北京市政府要求項目必須在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于國家體育館的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求很高、功能很復(fù)雜，承包商需要花費更多的時間進行項目計劃，再加上取消可閉合頂蓋要修改設(shè)計，圖紙不能及時提供導(dǎo)致的半年工期延誤，嚴(yán)重影響后期進度安排，投資預(yù)算也因此超概算4.56億元。

4.缺乏有效的定價機制

國家體育場是目前我國第一個采用PPP模式的公益性項目，政府在項目建設(shè)進程和對奧運會會場服務(wù)設(shè)施方面非常成功，而對賽后的運營未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險控制。其中，國家體育場票價制定方面出現(xiàn)過商業(yè)與公眾利益沖突的問題，很多演出團因為館場租金過高，館內(nèi)提供的而商品價格太貴，不愿意租用，致使國家體育館的市場很小。由此看出，對于PPP項目，制定有效的定價機制是保障項目正常運行的關(guān)鍵，政府在項目運營過程中，對產(chǎn)品和服務(wù)進行價格監(jiān)管，保證項目的公益性和經(jīng)濟性達(dá)到平衡。

國家體育館PPP項目最終以失敗告終，北京市政府持有的58%的股份改為股權(quán)，負(fù)責(zé)經(jīng)營場館并承擔(dān)虧損和盈利，中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)而成為永久股東。作為第一個公益性PPP項目，在很多地方仍然有可借鑒之處。

第一，法律法規(guī)方面的監(jiān)管。建設(shè)部出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》、《市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》以及北京市出臺的《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》等法律法規(guī)，約束著國家體育場館項目參與各方及建設(shè)市場經(jīng)濟活動的行為，有效的保障了國家體育場項目的建設(shè)與運營，解決了項目融資困難，投資建設(shè)生命周期的風(fēng)險分擔(dān)，以及特許經(jīng)營回收期的項目各方收益分配等問題。

第二，監(jiān)管的方式與途徑的創(chuàng)新。在國家體育場館項目中，除了制定相關(guān)政策制度，政府還專門召開了奧運場館工程建設(shè)監(jiān)督工作大會，具體部署了相關(guān)監(jiān)督工作，不僅成立專門的監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定監(jiān)督工作方案，而且還專門成立了奧運場館工程建設(shè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，并由各監(jiān)督部門各司其職，相互配合，依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)管，從項目準(zhǔn)入、服務(wù)價格、建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量等方面對該項目及中信聯(lián)營體進行全過程監(jiān)管。

第三，監(jiān)管主體監(jiān)管工作分工明確(體現(xiàn)在準(zhǔn)入和建設(shè)結(jié)算)。在項目準(zhǔn)入階段，北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)對國家體育場項目進行立項審批和審查，確定了其特許經(jīng)營方式并選擇中信集團聯(lián)合體作為合作者;市審計局負(fù)責(zé)對項目的資金使用計劃進行審查;國土局、環(huán)保局等對項目的各項條件是否符合標(biāo)準(zhǔn)進行審查;公共事業(yè)監(jiān)管局全程監(jiān)督，對中信集團聯(lián)合體的準(zhǔn)入條件、合約等內(nèi)容進行監(jiān)管，并向發(fā)改委、財政局和審計局等部門提供專業(yè)建議，項目通過審查后，向項目公司授予30年的特許經(jīng)營權(quán)。在項目建設(shè)階段，北京市建委負(fù)責(zé)項目招投標(biāo)的初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項目的設(shè)計方案由市政管理局、行業(yè)主管部門和財政局審查，建設(shè)過程由建委監(jiān)管，資金的使用由審計局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對招投標(biāo)及建設(shè)過程實施全面監(jiān)管，對行政監(jiān)管部門的行為進行監(jiān)督。

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