淺析財政如何作為PPP模式

發(fā)布日期：2015-03-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　一、財政定位：由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)為引導(dǎo)者、合作者

　　簡單講，PPP與傳統(tǒng)投融資模式最大的不同，就是政府資金與社會資本共同合作、全程合作。因此，要推廣PPP，政府必須首先轉(zhuǎn)變角色定位，由過去的主導(dǎo)者，變?yōu)橐龑?dǎo)者、合作者。扮演好引導(dǎo)者角色，就是要打造出好的政策環(huán)境，更多地去引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。所謂合作者，就是政府與市場主體要在合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，共同投入資源，共同行使權(quán)力，共同分享收益，共同承擔風(fēng)險。

　　二、財政作為PPP需抓好三個關(guān)鍵

　　關(guān)鍵一：政策環(huán)境。核心是建立全社會信用體系。從政府講，要轉(zhuǎn)變觀念，恪守契約，嚴格按照合約辦事，不能朝令夕改。從企業(yè)講，就是要嚴格執(zhí)行合同，不能夠先搞低價競標，建設(shè)中一再要求追加投資，捆綁政府。因此，政府與企業(yè)，合作雙方必須有起碼的信用，只有互相信任，整個市場的信用環(huán)境才能優(yōu)化，PPP的全面推廣才有可能。

　　關(guān)鍵二：項目儲備。PPP適用的范圍比較廣，有的是經(jīng)營收費，比如高速公路;有的是價格補貼，比如垃圾污水處置;有的是資源匹配，比如輕軌的上蓋物業(yè)……但不管是哪種類型，其對企業(yè)投資意愿的指向都是項目要有預(yù)期收益。從政府財政的角度講，一方面要選好項目，只有那些具有相應(yīng)收益權(quán)的項目才能入庫。比如，農(nóng)村公路建設(shè)，主要靠政府投入，修好后又不能收費，企業(yè)無利可圖，就難以實施PPP。另一方面，要明確約定，要改變以前那種先定項目、再邊談邊改的習(xí)慣，而是讓企業(yè)一開始就看到完整的項目規(guī)劃和權(quán)益約定，比如資金需求、融資方式、投資回報、收益分配以及財政補貼等，真正做到招標就能操作。比如，垃圾焚燒，政府和企業(yè)大致按什么比例分擔建設(shè)資金，運營中靠政府補貼垃圾運費和企業(yè)焚燒發(fā)電形成收益，這些要件清晰明了，企業(yè)參與意愿才強。隨著項目庫積攢的優(yōu)質(zhì)、可行的公共項目方案越來越多，才能吸引更多企業(yè)來參與市場競爭，與政府達成合作意愿。這不僅能夠在有限資源下實現(xiàn)公共項目的自動比選，而且能夠最充分、最高效地提供公共產(chǎn)品，從而實現(xiàn)政府財政推廣PPP的最終目的。

　　關(guān)鍵三：邊界條件。邊界條件是項目儲備、合同要約的核心所在，事關(guān)整個PPP項目的成敗。從政府財政的角度看，邊界條件的設(shè)計也就是PPP項目政府和社會資本承擔風(fēng)險和享受收益的最大范圍，是彼此的責、權(quán)、利的劃分，也是PPP項目參與雙方承擔風(fēng)險的底線。

　　邊界條件千差萬別，設(shè)置也十分復(fù)雜。不同行業(yè)、不同項目在不同的外部環(huán)境下有著各不相同的要求。比如在衡量收益時，土地整治就應(yīng)主要考慮地段位置、拆遷成本、整治周期等因素;污水處理就應(yīng)主要考慮管網(wǎng)配套、設(shè)備投入、事故風(fēng)險等因素。而即使同一項目的風(fēng)險，也會因外部影響因素不同而有所差異。比如，土地一級市場整治，由于所處區(qū)域的不同，或者是相似項目因征地拆遷等因素變化，使得每一個項目的風(fēng)險分擔設(shè)置都較為復(fù)雜。但盡管復(fù)雜，我們?nèi)匀豢梢钥吹剑吔鐥l件的核心就是兩點——利益分配和風(fēng)險分擔。

　　利益分配方面，主要包括定價范圍、政府補貼、資源匹配、排他權(quán)等。

　　首先是定價。從國際實踐看，通常根據(jù)建造成本、運營維護費用、預(yù)期收益率等因素，倒算出價格上限，并根據(jù)未來使用流量、CPI等變量，給出一個調(diào)價公式。如某軌道交通要搞PPP，需提前測算成本，然后根據(jù)人流量等因素算出企業(yè)的盈虧平衡點，最后得到人流量、票價和預(yù)期收益率之間的關(guān)系公式。以某軌道交通PPP項目為例，假定預(yù)期收益率是10%,由于人流量不足，實際收益只有8%,那么就可以按照合同約定提價;如果實際收益達到12%，那么按照合同約定，要么政府分享收益，要么降低票價，讓公眾受益。其次是政府補貼。當實際收益低于約定的預(yù)期收益率，而政府出于公共服務(wù)質(zhì)量的考慮，不愿意提價，就可以按合同約定給予補助。假定某輕軌線當前確定的票價為2.3元/人次，要達到盈虧點，每天人流量必須達到100萬人次 ，而實際每天人流量只有61萬人，因此，客流量在達到100萬人次前，政府需給予補貼。若幾年后，人流量達到100萬人次，政府財政將減少，甚至不補貼。實際上，預(yù)期收益反映的就是雙方認同的影子價格，調(diào)價公式和政府補貼都是為了把收益鎖定在這個價格上，既防止企業(yè)暴利，也保證企業(yè)的合理收益。第三是資源匹配。當項目建設(shè)和運營需要的資金量過大，政府無法為企業(yè)提供那么多的補貼時，政府一般會按照合同約定采取資源配置的方式，彌補企業(yè)的建設(shè)投資。但同時，我們也要清醒地看到，以前，我們資源配置的對象往往是國有企業(yè)，在談判過程中，雙方的工作性質(zhì)和工作目的是一致的，對資源價值、配置方式等談判內(nèi)容理解得更快，可能只需要3、5天或者一個星期就能談成?，F(xiàn)在實施 PPP模式，資源匹配的對象變成了社會資本，企業(yè)對政府所認定的資源價值、配置方式等不一定會認同，談判過程就會變得很艱難，可能需要一兩個月甚至兩三個月才能談成。因此，必須把資源價值算得更為精細，只有這樣，談判才能更快、更順利。第四是排他權(quán)。PPP的很多項目都給予了項目公司特許經(jīng)營權(quán)，既然是特許，就天然地有一些排他性。

　　風(fēng)險分擔方面：風(fēng)險應(yīng)與收益匹配，在政府與企業(yè)的合作中，誰對哪種風(fēng)險最有控制力，誰就應(yīng)承擔相應(yīng)的風(fēng)險。按照這個原則，企業(yè)應(yīng)當承擔建造、運營、技術(shù)、融資等風(fēng)險;政府應(yīng)當承擔政治、法律、政策、不可抗力等風(fēng)險。比如搞一個隧道的PPP項目，約定了20年的收費特許經(jīng)營權(quán)。如果建設(shè)過程中出現(xiàn)了質(zhì)量問題，這個風(fēng)險應(yīng)當建筑商承擔;如果運行后車流量稀少，風(fēng)險由運營商承擔;如果遇到股東退出、利率變動等情況，風(fēng)險由企業(yè)承擔;如果市政府統(tǒng)一規(guī)定取消收費、或者遇到特大自然災(zāi)害，風(fēng)險只能由政府兜底。

　　從上面的分析我們可以看到，利益的分配、風(fēng)險的分擔，都受到不斷變化的外部因素影響。所以政府財政應(yīng)當高度重視利益分配和風(fēng)險防范，邊界條件的設(shè)置要高低適當、謹慎優(yōu)先。

　　三、財政在推廣PPP時還應(yīng)注重三個關(guān)注

　　關(guān)注一：政府與市場—關(guān)注兩者的責、權(quán)、利的劃分

　　十八屆三中全會指出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也要求更好地發(fā)揮政府的作用。社會主義市場經(jīng)濟的優(yōu)勢在于兼顧效率和公平，就在于政府能夠有效彌補市場失靈，加強和優(yōu)化公共服務(wù)。一方面，目前PPP涉及的項目大多是混合公共品，很多具有自然壟斷的特征，如果政府監(jiān)督不到位，企業(yè)就會傾向于定高價、牟暴利，公共服務(wù)的效率也未必提高(比如供水、供電);另一方面，由于這些公共產(chǎn)品所有權(quán)實際掌控在政府手中，如果監(jiān)督不到位，很可能成為政商勾結(jié)、貪污腐敗的溫床(比如某省高速路建設(shè)，四任交通廳長入獄)。因此，在PPP的推進中，不僅僅要立足政府和企業(yè)的“伙伴關(guān)系”，嚴格界定“市場的廣度和政府的寬度”，合理約定利益分配和風(fēng)險分擔機制，還要充分發(fā)揮政府的監(jiān)督作用。同時，也要看到，不管是項目的前期可行性論證，還是項目的前期設(shè)計，都具有相當程度的專業(yè)性，需要更為專業(yè)的團隊來做。因此，政府應(yīng)當嚴格按經(jīng)濟規(guī)律辦事，發(fā)揮好市場的作用，利用好私人部門的優(yōu)勢，“該企業(yè)做的，放手交給企業(yè)”。政府從中起到一個穿針引線作用就行了，切忌大包大攬。

　　關(guān)注二：當前與長遠—關(guān)注政府財政的可持續(xù)性

　　PPP項目的特許期一般有10-20年，甚至更長。因此，財政在PPP項目的合作過程中，既要算好“眼前賬”，更要算好“長遠賬”。實施PPP，能夠直接地、點對點地化解當前投融資方面的現(xiàn)金流短缺問題，但它絕不僅僅是一項簡單的融資工具，更是一種需要政府財政在項目生命周期全程參與的管理方式。一方面，政府財政很可能會因為風(fēng)險分擔和落實兌現(xiàn)補助政策而產(chǎn)生持續(xù)的資金支出。所以在實施PPP項目時需要財政部門把眼光放長遠一些，避免短視對財政未來的可持續(xù)性造成負面的影響。另一方面，私人部門如果過度壓低建造成本，那么后續(xù)的運營維護成本就會拉高，項目總成本反而上升，最終導(dǎo)致項目的失敗，形成政府與企業(yè)的“雙輸”局面。

　　關(guān)注三：傳統(tǒng)與創(chuàng)新—關(guān)注新舊投融資模式的銜接與配合

　　在公共服務(wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入公私合作模式，成立項目公司(SPV)是政府投融資模式的創(chuàng)新，這種以項目公司(SPV)為基礎(chǔ)的融資是典型的項目融資，與傳統(tǒng)的融資方式存在本質(zhì)不同。但這并不意味著對傳統(tǒng)的政府投資模式的全盤摒棄。一方面，PPP不是萬能的，在很多純公益性、缺乏相應(yīng)收益權(quán)的領(lǐng)域，不能搞PPP;另一方面，推廣PPP是一個循序漸進的過程，尤其在我國現(xiàn)階段，公司合作模式的法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運作機制和管理經(jīng)驗的積累還需要一段時間，不能一哄而上。

【相關(guān)閱讀】

• 財政部：PPP已開工項目投資額2.5萬億
• 財政部規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）工作
• 前7月全國財政收入同比增長10%
• 黃岡市兩項目進入財政部PPP項目庫
• 財政部新修《政府購買服務(wù)管理辦法》征求意見 嚴禁違
• PPP財政承受能力論證報告規(guī)范性分析