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“互聯(lián)網(wǎng)+政務”需要多樣化的PPP模式

發(fā)布日期:2015-08-26來源:網(wǎng)絡來源編輯:靳明偉

[摘要]

   如今,隨著我國信息化水平不斷提高和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的深入實施,“互聯(lián)網(wǎng)+政務”已成為政府轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。同時,PPP模式的推廣更是給電子政務的發(fā)展帶來了新的動力,也為運營商的發(fā)展帶來了新的機遇。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的推動下,政府在政務管理和公共服務方面的治理能力和辦事效率將大大提升,這對“互聯(lián)網(wǎng)+政務”系統(tǒng)的軟硬件能力提出了更高的要求;應用合適的PPP模式,可將電信運營商超大規(guī)模云計算中心、物聯(lián)網(wǎng)基地、大數(shù)據(jù)開發(fā)平臺的基礎設施和技術優(yōu)勢與政府規(guī)劃、協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢相結合,減少政府的建設投資,增加運營商的企業(yè)效益,并為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務。

   然而,PPP模式是對公私伙伴關系的總括性概念,其中包含眾多的具體模式。由于各種PPP模式的運作方式及合作關系等存在差異,因此在“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的不同領域,必須結合其運營特點和產(chǎn)權安排來選擇合適的PPP模式,才能達到PPP模式應用的“物有所值”目標。

     量體裁衣,不同“互聯(lián)網(wǎng)+政務”領域適用的不同PPP模式

   “互聯(lián)網(wǎng)+政務”旨在以互聯(lián)網(wǎng)升級改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為背景,將互聯(lián)網(wǎng)和信息技術與政府治理逐漸深度融合,提高公共服務的質(zhì)量。在其發(fā)展過程中,鑒于不同領域的目標對象、業(yè)務內(nèi)容、開放程度和對安全的要求都不相同,所以,量體裁衣地針對不同領域選擇適用的PPP模式是非常有必要的。

   政府業(yè)務的三大主體——政府、企(事)業(yè)單位和公眾相互之間的互動,構成了政府對政府、政府對企業(yè)、政府對公眾、企業(yè)對政府和公眾對政府這五個不同的卻又相互關聯(lián)的領域。

   ——政府對政府

   政府與政府之間的互動主要涉及政府內(nèi)部的政務活動,如信息處理、政府之間的通信系統(tǒng)和政府內(nèi)部的各種信息管理系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)和執(zhí)行信息系統(tǒng)等。由于政府與政府之間的互動通常涉及國家保密信息,對其信息安全、抵御攻擊、系統(tǒng)安全和即時修復等方面的要求較高,因此在建設政府與政府之間的“互聯(lián)網(wǎng)+政務” 系統(tǒng)時,應為其建造政府的私有云,并且政府必須擁有其所有權,以實時管控私有云的數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)備份,避免國家信息泄露。

   在“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的政府對政府領域,建議使用PPP模式中的外包類。針對已有的私有云,可根據(jù)需求選擇服務外包或者O&M(經(jīng)營和維護),以應用社會企業(yè)的技術優(yōu)勢提供相應的外包服務;對于待建的私有云,則可以選擇DBO(設計-建造-經(jīng)營)的模式,由政府來投資建設并自始至終擁有其所有權,社會企業(yè)從設計階段就開始參與建設??杀WC政府在全過程擁有其所有權的同時,社會企業(yè)的提前加入使項目的全生命周期建設更加高質(zhì)高效。

   ——政府對企業(yè)和企業(yè)對政府

   政府面向企業(yè)事業(yè)單位的活動主要包括:發(fā)布關于從事合法業(yè)務活動的各類方針、政策、法規(guī)等,頒發(fā)各類執(zhí)照和認證。其實質(zhì)是政府向企業(yè)提供各類公共服務,以協(xié)助企業(yè)的發(fā)展。企業(yè)面向政府的活動包括企業(yè)應向政府繳納的各種稅款、填報統(tǒng)計信息、參加政府工程的競標、向政府反饋建議等。

   在“互聯(lián)網(wǎng)+政務”系統(tǒng)的建設中,政府與企業(yè)之間互動的一大特點是具有一定的可經(jīng)營性。如政府通過網(wǎng)上辦理執(zhí)照而節(jié)省的人力物力方面的成本,可轉(zhuǎn)為電子政務的經(jīng)營收益,或者通過向企業(yè)提供更為便捷的辦事通道而收取一小部分的費用。由于項目本身可以帶來現(xiàn)金流,在此類項目中可以采用特許經(jīng)營權類的PPP模式,若項目本身可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流以實現(xiàn)企業(yè)的盈利,政府可采用BOT(建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)的模式,由社會企業(yè)投資建設,無需政府投入資金便可擁有其最終所有權;若項目本身收費只夠彌補部分投資,在使用BOT模式的同時,政府還需通過其他方式對社會企業(yè)進行補貼,或者使用DBFO(設計-建造-投資-經(jīng)營)模式,政府對基礎設施進行若干年租用后擁有其所有權。

   ——政府對公眾和公眾對政府

   政府對公眾的活動實質(zhì)上是政府面向居民提供其所需的服務,包括信息服務和事務辦理。如網(wǎng)上公開政府規(guī)定、辦事程序和戶籍管理、執(zhí)照登記、證件管理等等。公眾對政府的活動除了各種應繳稅款和費用以及信息填報外,更重要的是開辟居民參政、議政的渠道,以得到民意的反饋,征求群眾意見,更好地為民眾服務。

   政府與公眾之間互動的特點是范圍廣,公眾對互聯(lián)網(wǎng)接觸程度也不盡相同。因此,正好可以將運營商覆蓋全國的基站、云計算平臺和服務點加以應用,只需購買其服務而共享基礎設施。在此領域可應用PPP模式中私有化類的BOO(建設-擁有-經(jīng)營)模式,由運營商出資建設并擁有基礎設施,政府部門只需購買其線上系統(tǒng)和線下代理的服務,并在協(xié)議中注明約束條款和合作方式。英國和美國目前正廣泛應用此模式來建設“政府云服務”。

   有的放矢,電子政務領域的主要PPP模式

   對PPP模式進行明確定義和適用范圍的區(qū)分是在“互聯(lián)網(wǎng)+政務”建設中選擇合適PPP模式的前提。目前我國將廣義的PPP模式分為近20個具體的PPP 操作模式,每種模式都有不同的責任劃分和適用范圍。在PPP模式中有的放矢地進行選擇可大大減少工作量。根據(jù)對電子政務不同領域的分析,目前適用于其建設的PPP模式主要有BOT、DBFO和BOO三種。

   BOT(建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式中,社會企業(yè)首先要與公共部門簽訂長期租賃合同,由社會企業(yè)在公共土地上投資、建設基礎設施,并在租賃期內(nèi)經(jīng)營該設施,通過向用戶收費而收回投資實現(xiàn)利潤,合同結束后將該設施交還給公共部門。此模式適用于有現(xiàn)金流收入的準經(jīng)營性或者純經(jīng)營性基礎設施。如電子政務中政府與企業(yè)間互動的系統(tǒng)建設。

   DBFO(設計-建造-投資-經(jīng)營)模式與BOT模式同屬于PPP模式中的特許經(jīng)營權類,并且都有社會企業(yè)對基礎設施進行投資建設,政府擁有最終所有權。其區(qū)別在于,DBFO是通過政府根據(jù)合同對設施進行一定年限的租用并支付租金,來收回社會企業(yè)的投資。此模式可用范圍比較廣,但與BOT模式相比其的缺點是須由政府出資租用,所以一般在BOT不適用的非經(jīng)營性基礎設施建設項目中, DBFO模式的應用價值較大。例如上文中提到的,在項目運營收入不足以回收社會企業(yè)建設投資的情況下使用。

   BOO(建設-擁有-經(jīng)營)模式屬于私有化類,其特點在于設施最終所有權歸社會企業(yè)所有。在電子政務建設中,對政府真正產(chǎn)生價值的是其在線服務系統(tǒng)和運營維護,實物資產(chǎn)只是構成要素而非服務本身。在BOO模式下,可由社會企業(yè)投資、建設并永久擁有和經(jīng)營基礎設施,政府只需購買其在線服務,并在合同中注明約束條款,受政府管理和監(jiān)督。對于電子政務中的政府和公眾互動系統(tǒng),由于其公益性質(zhì)以及服務對象覆蓋全國的特性,可應用BOO模式將運營商廣泛覆蓋的基站加以應用,避免重復建設。

     因地制宜,電子政務建設PPP模式的實踐應用

   PPP模式早就在英國、美國、印度等國家的電子政務建設中得以成功應用,國內(nèi)浙江省在早期進行了嘗試,近期在政府對PPP的大力推薦下,廣東省也在積極進行嘗試。雖然他們的具體PPP操作模式不盡相同,但都達到了多方共贏的效果。其成功的PPP模式選擇值得參考借鑒。

   應用BOT模式,美國印第安納州政府免費擁有網(wǎng)絡綜合服務系統(tǒng)。其PPP模式應用的奧妙之處在于,使社會企業(yè)自籌資金負責網(wǎng)站的開發(fā)、經(jīng)營、維護和管理等,通過只對網(wǎng)站約1%的服務進行收費,就足以維持整個網(wǎng)站的運營開銷,企業(yè)對網(wǎng)站進行若干年經(jīng)營后,系統(tǒng)轉(zhuǎn)為政府所有,從而在不需要依靠任何政府撥款的前提下,既形成了良性循環(huán),又產(chǎn)生了較為理想的經(jīng)濟效益,并且還為公眾提供了更為優(yōu)質(zhì)、高效的服務,充分實現(xiàn)了PPP模式多贏的目標。

   浙江省應用DBFO模式,不花一分錢建立電子政務網(wǎng)。其采用的建設模式是,由省電信公司出資建設電子政務平臺,投入使用1年后,省政府再以年租費的形式返還,共用5年的時間返還,最后其所有權歸政府所有。值得一提的是,浙江省政府為了保證其電子政務系統(tǒng)的安全,明確協(xié)定IT層的網(wǎng)絡由省政府和市級政府的網(wǎng)絡維護人員進行維護,其他內(nèi)容則可由電信運營商代理。在充分利用社會企業(yè)資金和專業(yè)技術的同時,保證了對政府機密信息的政務系統(tǒng)的安全防護。

   在BOO模式下購買政務云,廣東省政府節(jié)約了近八成的建設成本。2015年政府大力推介PPP項目的同時,廣東省也采用PPP模式完成了其電子政務云平臺一期的建設。廣東省政府與中國電子開展的PPP合作模式,是采用企業(yè)建設、運營并擁有云平臺,政府購買服務的方式。與一些地方單純由政府出錢建設和維護使用云平臺相比,引入社會資本進行公私合營模式一方面為廣東省政府節(jié)約了近八成的建設成本,另一方面也提高了建設效率。此模式在英國購買“政府云服務”中也得到了廣為應用,值得研究推廣。

   來源:智慧城市行業(yè)動態(tài)

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