PPP模式練好成本控制的“內(nèi)功”是關(guān)鍵

發(fā)布日期：2015-09-08來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 在日前中國PPP沙龍上，福州市財政局副局長金暉輝在介紹福州海峽文化藝術(shù)中心PPP項目經(jīng)驗時表示，該項目在對可行性缺口提供運營補助的同時，也要求社會資本共同承擔(dān)，同時政府對融資成本進行了上限的鎖定，通過一些邊界條件的設(shè)定，使這個項目在建設(shè)和運營過程中，既能做到成本最低，又能做到收益最大。

　　 　　優(yōu)選合作伙伴

　　 據(jù)介紹，海峽文化藝術(shù)中心是福州市第一個正式落地的PPP項目，已于今年1月份動工，目前已經(jīng)投入資金2.6億元。該項目總投資35.33億元，其中建設(shè)成本27億元，融資補貼5.65億元，運營補貼2.68億元。項目經(jīng)營合作期是10年，其中前3年是建設(shè)期，后7年為運營期。預(yù)計運營成本為3.4億元，除2.68億元的運營補貼外，通過商業(yè)化運營的收入預(yù)計為7200萬元。

　　 在確定該項目的PPP模式之后，通過公開招標(biāo)方式選擇社會合作伙伴，作為社會資本合作方，并隨之注冊成立了項目公司。雙方50%對50%進行持股，按照持股比例進行項目合作。

　　 該項目探索將建設(shè)和運營分開的方式，在福州海峽文化藝術(shù)中心PPP項目擬規(guī)劃建設(shè)的不同功能場館中，歌劇院、音樂廳、多功能戲劇廳作為B部分，由福州文化廣電新聞出版局通過公開招標(biāo)方式，選擇專業(yè)的運營商進行運營，項目公司僅負責(zé)提供輔助的維修、配套服務(wù);而藝術(shù)博物館、影視中心、中央文化大廳及其配套的服務(wù)區(qū)作為A部分，包括其廣告、地下商業(yè)停車場等由項目公司自營。

　　 在金暉輝看來，將歌劇院、音樂廳等專業(yè)性強、運營難度大的部分單獨拿出來招商，選擇專業(yè)運營商進行運營，是一種合理分配風(fēng)險的方式，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，讓最有能力的合作者承擔(dān)風(fēng)險。

　　 這一運營模式上的創(chuàng)新在沙龍上受到了國家開發(fā)銀行規(guī)劃局原局長蔣志剛的稱贊，“英法隧道工程的超標(biāo)非常嚴(yán)重，總結(jié)認(rèn)為原因在于運營商和建筑商是一家。二次招標(biāo)是否需要的問題值得商榷。這個項目把B部分拿出來，選擇新的運營商，相當(dāng)于二次招標(biāo)，是突破之舉。”

　　 金暉輝表示，優(yōu)選合作伙伴，提高效率、降低成本，是PPP模式最大的價值。相比單純的工程招標(biāo)選擇施工隊伍的方式，PPP招標(biāo)可以設(shè)定合理的投標(biāo)人準(zhǔn)入條件，優(yōu)選專業(yè)資質(zhì)高、技術(shù)能力強、管理經(jīng)驗豐富、財務(wù)實力雄厚和信譽狀況良好的社會資本，共同開展項目的設(shè)計、投融資、施工建設(shè)、管理以及運營維護等項目的全過程合作，從最經(jīng)濟、高效的角度來考慮問題，優(yōu)化設(shè)計、壓縮成本。

　　 “以往通過招標(biāo)方式選擇的施工隊，想方設(shè)法增加項目投入和造價。在PPP模式的全過程合作方式下，項目公司要進行之后的運營，在建設(shè)過程中就會從降低運營成本、獲取最大收益的角度對原有的設(shè)計方案進行優(yōu)化，同時也盡可能節(jié)約建設(shè)成本。”他說。

　　 練好成本控制內(nèi)功

　　 據(jù)悉，在整個項目建設(shè)過程中，最大的利潤點和收益點實際上就是施工利潤。由于該項目是社會文化事業(yè)項目，預(yù)計項目的運營收入不足以彌補運營支出，運營成本和融資成本都需要政府補貼，“基本上補貼到就行了，不讓它在運營中出現(xiàn)虧損，保證正常運營。”金暉輝說。

　　 正是由于對成本的嚴(yán)格要求，致使該項目在公開招標(biāo)過程中，曾因投標(biāo)人數(shù)不夠而歷經(jīng)兩次流標(biāo)。

　　 在運營成本的控制上，對項目A部分的初步測算，7年的運營收入在7200萬元左右，因此在招標(biāo)過程中提出“7200+X”的概念，即投標(biāo)時的運營收入報價不低于7200萬元，不足的部分須由社會資本合作方補足。

　　 在對社會資本方投入項目建設(shè)的投資本分進行建設(shè)補貼上，初步按照27億元分10年，每年2.7億元的補貼額度，但最終還要經(jīng)過財政投資預(yù)算中心審定的結(jié)算造價進行調(diào)整。

　　 “以往做BT項目，都是邊設(shè)計邊施工，在招標(biāo)選擇合作方時，采取以概算或者粗略的預(yù)算作為基數(shù)，不夠嚴(yán)謹(jǐn)，水分大、成本高。”據(jù)金暉輝介紹，此次福州市財政局為嚴(yán)控投資成本，要求這個項目設(shè)計方案必須做到施工圖的深度，按照施工圖預(yù)算下浮，招標(biāo)過程中不接受低于2%的下浮率。

　　 此外，項目公司向金融機構(gòu)申請融資，金融機構(gòu)融資按照最低的資本金配套30%，對于中標(biāo)方投入的項目資本金部分，福州市將按照相應(yīng)的貸款融資利率給予補貼。金暉輝稱，融資補貼成本控制方面，要求原則上融資成本不高于貸款基準(zhǔn)利率。如果確實需要上浮的話，上限不能超過10%。上浮超過10%，必須由社會資本合作方自己承擔(dān)。

　　 而在社會資本的退出方式上，根據(jù)合同，10年期滿，社會方必須將所持有的股權(quán)無償?shù)亓阕鲀r轉(zhuǎn)讓。

　　 建立持續(xù)有效的監(jiān)管

　　 在財政部金融司金融五處處長闞曉西看來，盡管福州海峽文化藝術(shù)中心PPP項目在政府的有限兜底、政府承諾納入預(yù)算管理、財政承受能力評估、產(chǎn)出方式的公開透明、股權(quán)的零作價回收等方面都進行了有益探索，實際上已經(jīng)達到了約束和激勵相融的狀態(tài)，但在持續(xù)有效的監(jiān)管方面還應(yīng)繼續(xù)做足。

　　 “在特許經(jīng)營權(quán)作價的過程中和轉(zhuǎn)讓之后，到底應(yīng)該對它的現(xiàn)金流進行什么樣的預(yù)測和監(jiān)管?比如這個項目，7200萬元以下是社會資本方來兜底，但是超出的部分怎么辦?7年運營期當(dāng)中，每年的回報率到底是多少?”

　　 闞曉西認(rèn)為，PPP強調(diào)的是全過程的成本監(jiān)管，允許合理的收益率，但前提一定是充分運用了商業(yè)頭腦和思維，為這個設(shè)施確定了很好的經(jīng)營策略，最終實現(xiàn)了商業(yè)價值最大化。

　　 對于這個項目而言，建設(shè)補貼、融資補貼、運營補貼等支付來源都納入到相應(yīng)年度的財政預(yù)算體系，并報人大審批后執(zhí)行。但是在把政府支付義務(wù)納入預(yù)算管理的同時，應(yīng)該進行績效考核和成本監(jiān)管，并根據(jù)實際的管理和績效結(jié)果進行支付。

　　 但他同時強調(diào)，理想的PPP模式要隨著政府自身的執(zhí)政能力建設(shè)、各方面的社會接受程度的提高，最終實現(xiàn)全生命周期管理、風(fēng)險合理分配、責(zé)任權(quán)利對等的合作關(guān)系。

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