PPP項(xiàng)目的“天花板”：財(cái)政支出極限

發(fā)布日期：2015-12-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 PPP模式被認(rèn)為是解決當(dāng)前政府債務(wù)不斷擴(kuò)大與政府支出需求不斷擴(kuò)大二者矛盾的一條途徑。同時(shí)PPP模式也被認(rèn)為是破解公共建設(shè)項(xiàng)目供不應(yīng)求、供給效率低等問題的利器。但是實(shí)際上由于PPP項(xiàng)目的公益性，PPP項(xiàng)目的增加實(shí)則導(dǎo)致了政府隱性債務(wù)的增加，且過多的PPP項(xiàng)目存在，將會(huì)導(dǎo)致PPP的高效率發(fā)揮不出來。因此PPP項(xiàng)目的規(guī)模與數(shù)量應(yīng)控制在一定的范圍之內(nèi)才能充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用,保證財(cái)政支出用在刀刃上。所以政府在安排PPP項(xiàng)目時(shí)需要考慮到其將給政府帶來的財(cái)政支出責(zé)任，并按照收支平衡的原則，充分考慮政府財(cái)政承受能力，為PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出設(shè)置“天花板”。

　　 1財(cái)政支出前提

　　 (1) PPP項(xiàng)目的“安全閥”——財(cái)政承受能力論證

　　 中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇在接受中國財(cái)經(jīng)報(bào)記者采訪時(shí)表示：“開展PPP 項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證相當(dāng)于為PPP 項(xiàng)目裝上了‘安全閥’，一方面為政府履行合同義務(wù)提供了重要保障，消除了民營資本的后顧之憂;另一方面有利于規(guī)范PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP 可持續(xù)發(fā)展。”【1】由此可見政府希望通過財(cái)政承受能力論證來識(shí)別并測算項(xiàng)目中的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等在內(nèi)的PPP 項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，為項(xiàng)目當(dāng)前及今后的財(cái)政支出預(yù)算提供科學(xué)合理的依據(jù)并做出統(tǒng)籌規(guī)劃和安排。所以說財(cái)政承受能力論證是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)作的保障，沒有通過財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，是不宜選用PPP模式的。

　　 (2)中國式PPP成立的前提——物有所值+財(cái)政承受能力

　　 PPP模式在英國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)開展多年，發(fā)展較為成熟，國外公共建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式考慮的首要原則就是物有所值。而中國必須依據(jù)我國的國情來制定PPP項(xiàng)目的前提條件。在 “經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以及“一帶一路”的戰(zhàn)略背景下，我國既要加快公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，但是也要權(quán)衡政府財(cái)政收支平衡。因此在對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行考核時(shí)就必須通過物有所值+財(cái)政承受能力論證，將每年因PPP 項(xiàng)目引起的財(cái)政支出從總量上給予限制，防止PPP 模式成為地方隱藏債務(wù)的炸彈【2】。

　　 2財(cái)政支出目標(biāo)

　　 (1)帶動(dòng)社會(huì)資本的積極性

　　 將PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排是PPP 項(xiàng)目管理的核心，可以杜絕“體外循環(huán)”【1】，確保每年的財(cái)政資金全部納入到預(yù)算。此舉將會(huì)給PPP 項(xiàng)目投資者吃下一顆“定心丸”。也許之前會(huì)有投資者擔(dān)心PPP項(xiàng)目的回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，但是現(xiàn)在這種風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)橹苯佑韶?cái)政預(yù)算安排，保障了PPP項(xiàng)目的有效還款。將PPP 項(xiàng)目支出納入年度預(yù)算，也將意味著PPP項(xiàng)目的財(cái)政需接受各級(jí)人大的監(jiān)督，從而提升了項(xiàng)目運(yùn)營過程中的透明度，建立起政府良好的信譽(yù)體系，帶動(dòng)社會(huì)資本的積極性，吸引更多的社會(huì)資本加入。

　　 (2)加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　 PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入年度預(yù)算，一方面破除了社會(huì)資本的疑慮，帶動(dòng)了其積極性，提高了其對(duì)公共建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)熱情;另一方面財(cái)政支出為PPP項(xiàng)目建設(shè)“撥款加油”，保障了財(cái)政資金的落實(shí)，從而可以促進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施。

　　 3PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任

　　 根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，本文總結(jié)了PPP項(xiàng)目全生命周期過程中的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等財(cái)政支出責(zé)任及測算。

　　 (1)股權(quán)投資支出責(zé)任及測算

　　 主要指在政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會(huì)資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例

　　 (2)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任及測算

　　 主要指在項(xiàng)目運(yùn)營期間政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是不同的。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，主要應(yīng)用于非盈利性項(xiàng)目;可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，主要用于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目;使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，主要應(yīng)用于盈利性較強(qiáng)的項(xiàng)目。

　　 1)政府付費(fèi)模式的運(yùn)營補(bǔ)貼測算

　　 計(jì)算公式為：

　　 當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額=項(xiàng)目全部建設(shè)成本(1+合理利潤率)(1+年度折現(xiàn)率)^n/財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期(年)+年度運(yùn)營成本(1+合理利潤)

　　 (n代表折現(xiàn)年數(shù)，財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)，合理利潤率以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)結(jié)合項(xiàng)目的具體情況而定)

　　 2)可行性缺口補(bǔ)模式的運(yùn)營補(bǔ)貼測算

　　 計(jì)算式如下：

　　 當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額=項(xiàng)目全部建設(shè)成本(1+合理利潤率)(1+年度折現(xiàn)率)^n/財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期(年)+年度運(yùn)營成本(1+合理利潤)—當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額

　　 (3)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任及測算

　　 是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政支出責(zé)任。通常情況下法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等情況都由政府承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任。

　　 風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算，

　　 計(jì)算式如下：風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出數(shù)額=基本情景下財(cái)政支出數(shù)額基本情景出現(xiàn)的概率+不利情景下財(cái)政支出數(shù)額不利情景下財(cái)政支出概率+最壞情景下財(cái)政支出數(shù)額最壞情景下財(cái)政支出概率

　　 (4)配套投入支出責(zé)任及測算

　　 是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征稅和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對(duì)接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。

　　 計(jì)算公式為：配套投入支出數(shù)額=政府?dāng)M提供的其他投入總成本—社會(huì)資本方支付的費(fèi)用

　　 4財(cái)政支出極限

　　 《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》稱，通過論證采用PPP模式的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。其中，地方政府每年全部PPP項(xiàng)目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%，各地可根據(jù)實(shí)際情況制定具體比例【4】。根據(jù)財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2015年中國地方一般公共預(yù)算支出14.60萬億元，10%則為1.46萬億元，這部分財(cái)政資金將會(huì)帶動(dòng)2萬億元以上社會(huì)資本【3】。

　　 5設(shè)置財(cái)政極限的作用

　　 (1)PPP項(xiàng)目中政府的好幫手

　　 《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定10%的公共預(yù)算支出上限，一方面是防止PPP 項(xiàng)目增加政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)，明確界定政府在PPP項(xiàng)目中的資金支出責(zé)任;另一方面，希望通過設(shè)置財(cái)政資金支出極限并將其納入年度預(yù)算，給社會(huì)資本吃下定心丸，提高其對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性，從而促進(jìn)項(xiàng)目更加高效的實(shí)施。促進(jìn)社會(huì)效益、政府、社會(huì)資本三方共贏目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　 (2)PPP項(xiàng)目的過濾器

　　 財(cái)政支出有了額度限制，將有效防止PPP 項(xiàng)目規(guī)模過大、投資過熱，將PPP項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)模和數(shù)量限定在合理的區(qū)間。同時(shí)還可以使得地方政府高效利用財(cái)政資金，迫使其淘汰一些低效的、不重要的PPP項(xiàng)目，優(yōu)先發(fā)展較為緊迫、質(zhì)量較高的PPP項(xiàng)目，減少業(yè)界一直擔(dān)心的投資低效甚至無效問題的發(fā)生，防范可能出現(xiàn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)【1】，從而保障財(cái)政投資用在刀刃上，促進(jìn)PPP項(xiàng)目高效快速的發(fā)展。

　　 總結(jié)

　　 隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的提出、一帶一路戰(zhàn)略的落地以及政府債務(wù)危機(jī)的不斷加深，使得PPP項(xiàng)目掀起了新一輪熱潮。但是PPP項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)量并不是越多越好，其規(guī)模必須控制在一定范圍內(nèi)，否則會(huì)增加政府的隱性債務(wù)，并導(dǎo)致PPP項(xiàng)目效率不高。但是這個(gè)范圍到底是多大?具體就要看各年份的財(cái)政支出預(yù)算，用于PPP項(xiàng)目的只能占其中的10%。從而保障了PPP項(xiàng)目的建設(shè)不是跟風(fēng)狂潮，而是真正必須的、有效的、優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目才能被列入到PPP項(xiàng)目大家庭的行列。

　　 參考文獻(xiàn)

　　 [1]本報(bào)記者 徐麗紅.財(cái)政承受能力論證為PPP裝上“安全閥”[N].中國財(cái)經(jīng)報(bào),2015-04-18001.

　　 [2]黃徐會(huì). PPP模式下財(cái)政承受能力研究——基于英國的實(shí)證分析[J].地方財(cái)政研究,2015,08:37-43

　　 [3]萬億財(cái)政資金支持PPP項(xiàng)目 公共預(yù)算只準(zhǔn)拿一成[J].中國政府采購,2015,05:10.

　　 [4]政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引.財(cái)金〔2015〕21號(hào).2015,04,07

【相關(guān)閱讀】

• 財(cái)政部：PPP已開工項(xiàng)目投資額2.5萬億
• 財(cái)政部規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作
• 前7月全國財(cái)政收入同比增長10%
• 黃岡市兩項(xiàng)目進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫
• 財(cái)政部新修《政府購買服務(wù)管理辦法》征求意見 嚴(yán)禁違
• PPP財(cái)政承受能力論證報(bào)告規(guī)范性分析