PPP模式有何風(fēng)險(xiǎn)？如何防范！

發(fā)布日期：2016-01-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 　一、PPP項(xiàng)目銀行貸款特點(diǎn) 1、PPP項(xiàng)目一般融資組織結(jié)構(gòu)

　　 為PPP項(xiàng)目提供貸款的金融機(jī)構(gòu)，包括國際銀團(tuán)、商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、投資信托機(jī)構(gòu)和多邊國際金融機(jī)構(gòu)，其中商業(yè)銀行目前仍是最基本的債務(wù)資金提供方。另外，由于PPP項(xiàng)目資金規(guī)模龐大，一般需要幾家甚至幾十家銀行組成的國際銀團(tuán)對項(xiàng)目提供貸款，稱為辛迪加銀團(tuán)貸款（Syndicate）。

　　 PPP項(xiàng)目銀行貸款主要涉及如下內(nèi)容：政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，該協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，而是政府向借貸機(jī)構(gòu)作出承諾，將按照政府與項(xiàng)目公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用。這個(gè)協(xié)議使項(xiàng)目公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。相應(yīng)的，私營企業(yè)也承擔(dān)一定的貸款擔(dān)保責(zé)任。在經(jīng)營期限內(nèi)，項(xiàng)目管理公司以向享受公共產(chǎn)品服務(wù)的使用者收費(fèi)的方式回收資金，償付貸款本息。

　　 2、PPP項(xiàng)目銀行貸款特點(diǎn)

　　 ①PPP項(xiàng)目建設(shè)期長，且投資回收期長，對銀行資金占用時(shí)間長，資產(chǎn)流動性差。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資回收期一般為10年以上，有的達(dá)30年甚至更長。

　　 ②社會效益往往大于經(jīng)濟(jì)效益，且回報(bào)率較低。有些項(xiàng)目自身收益并不十分理想，甚至無回報(bào)或項(xiàng)目本身沒有還款能力，還本付息資金需協(xié)調(diào)解決。如污水處理項(xiàng)目等。

　　 ③風(fēng)險(xiǎn)因素多，預(yù)測難度大。在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營期較長的情況下，來自項(xiàng)目投資者信用、項(xiàng)目市場環(huán)境等方面的風(fēng)險(xiǎn)因素增加，而同時(shí)準(zhǔn)確預(yù)測市場前景難度加大，對銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理部門有一定的考驗(yàn)。

　　 ④通常受政府擔(dān)保，但政策性影響大。PPP項(xiàng)目大多得到各級政府的支持，并享有優(yōu)惠政策。在項(xiàng)目還款和擔(dān)保等問題上政府與銀行間往往比較容易達(dá)成共識，一般較為穩(wěn)定，這在一定程度上保證了銀行的貸款質(zhì)量。但同時(shí)該類貸款受政府政策影響大，該類風(fēng)險(xiǎn)較為突出。

　　 　　二、商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目全壽命周期的風(fēng)險(xiǎn)識別

　　 1、PPP項(xiàng)目壽命周期的界定

　　 PPP項(xiàng)目的全壽命周期以時(shí)間為自變量，可以是離散的，即可以劃分為不同的幾個(gè)階段，也可以是連續(xù)的，即從理論上講，其風(fēng)險(xiǎn)管理的各要素均是時(shí)間的函數(shù)。這種思想體現(xiàn)了商業(yè)銀行在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中的動態(tài)性和持續(xù)性。PPP融資項(xiàng)目的全生命周期可分為準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資階段、建設(shè)階段、運(yùn)營維護(hù)階段和項(xiàng)目移交共六個(gè)階段。

　　 圖2 融資項(xiàng)目全生命周期圖

　　 2、PPP項(xiàng)目各階段主要風(fēng)險(xiǎn)類型

　　 基于以上分析，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來源主要有項(xiàng)目公司及項(xiàng)目本身兩個(gè)方面。項(xiàng)目公司是政府與私營企業(yè)通過特許協(xié)議所成立的，對項(xiàng)目公司的評估就是對政府和私營企業(yè)的評估，因此，銀行在PPP項(xiàng)目各個(gè)階段都要從政府部門、私營企業(yè)及項(xiàng)目本身這三個(gè)角度去識別風(fēng)險(xiǎn)因素，以弄清風(fēng)險(xiǎn)來源，有針對性進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。另外，PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性要求銀行內(nèi)部管理人員素質(zhì)、管理方法都要適應(yīng)PPP項(xiàng)目的要求，因此，在項(xiàng)目各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)管理中都需要考慮銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。下面分階段對主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別，并將其歸類到銀行更為熟悉的八大風(fēng)險(xiǎn)中，以便于銀行對其進(jìn)行專業(yè)性的管理。

　　 ①準(zhǔn)備階段和招標(biāo)階段

　　 由于PPP項(xiàng)目資金需求量大，項(xiàng)目準(zhǔn)備階段政府和私營企業(yè)通常會對融資來源有初步的構(gòu)想，對銀行的選擇也較其他項(xiàng)目有所提前，因此，銀行盡早接觸PPP項(xiàng)目的前期工作是可行的。在這期間，銀行主要是對項(xiàng)目及其投資主體，包括政府部門和私營企業(yè)，作出初步的評估，為銀行的貸前風(fēng)險(xiǎn)管理打下基礎(chǔ)，更有效地減少日后的風(fēng)險(xiǎn)損失。而這期間銀行主要識別的風(fēng)險(xiǎn)是來自內(nèi)部的操作風(fēng)險(xiǎn)，即銀行管理不完善導(dǎo)致的對貸前風(fēng)險(xiǎn)管理重視程度不夠、貸前風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足所引起的操作風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)主要影響銀行對是否放貸作出正確的決策，該風(fēng)險(xiǎn)造成的直接損失即成本的增加。

　　 ②融資階段

　　 融資階段是銀行參與PPP項(xiàng)目的重要階段，該階段的目標(biāo)即完成銀行與政府、銀行與項(xiàng)目公司之間的各項(xiàng)協(xié)議。這是銀行對項(xiàng)目及其投資者進(jìn)行全面評估和詳細(xì)分析的過程，也是銀行識別該項(xiàng)貸款各類風(fēng)險(xiǎn)并通過協(xié)議進(jìn)行合理規(guī)避的重要過程。銀行在這個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)管理的好壞直接表現(xiàn)在所簽訂協(xié)議當(dāng)中，若在此階段風(fēng)險(xiǎn)管理出現(xiàn)漏洞，那么對銀行效益的影響將是長期的，所造成的損失也是難以預(yù)料的。

　　 從項(xiàng)目角度來看，銀行在融資階段面臨著由于對項(xiàng)目重要指標(biāo)難以預(yù)測和對項(xiàng)目合規(guī)性評價(jià)不當(dāng)而導(dǎo)致日后難以收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)；在項(xiàng)目公司角度，由于特許經(jīng)營公司有著特殊的組織形式，放貸銀行面臨著法人實(shí)體不明、擔(dān)保物流于形式、債權(quán)虛置等風(fēng)險(xiǎn)；另外，銀行還面臨著私人投資者管理能力、技術(shù)水平、還款能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)營運(yùn)周期長，對各種因素的識別受時(shí)間的影響大，如若在融資階段評價(jià)失誤，沒能通過協(xié)議規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將對日后埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

　　 另外，在融資階段銀行簽訂融資協(xié)議時(shí)需要從銀行發(fā)展戰(zhàn)略角度考慮銀行長期的發(fā)展情況，以規(guī)避貸款決策失誤造成的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。此階段對銀行主管經(jīng)理人員素質(zhì)要求較高，管理不當(dāng)將使銀行面臨操作風(fēng)險(xiǎn)。最后，對銀行在簽訂貸款協(xié)議中面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，尤其對于沒有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的銀行，需要審慎解決協(xié)議中涉及的各種法律問題。

　　 ③建設(shè)階段和運(yùn)營維護(hù)階段

　　 從建設(shè)到運(yùn)營維護(hù)是PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間最長的兩個(gè)階段，是成本大量投入到貸款逐步收回的階段，是還款風(fēng)險(xiǎn)的主要發(fā)生期（陰影部分代表還貸風(fēng)險(xiǎn)的主要發(fā)生期），也是各種風(fēng)險(xiǎn)因素識別較難的階段。因此，做好該階段的風(fēng)險(xiǎn)管理顯得十分重要。

　　 項(xiàng)目還款風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生期

　　 建設(shè)階段銀行需識別影響成本投入的各種風(fēng)險(xiǎn)因素。從項(xiàng)目角度來看，包括項(xiàng)目周期長而導(dǎo)致銀行的流動性風(fēng)險(xiǎn)和導(dǎo)致項(xiàng)目成本超支的如利率增加、通貨膨脹等市場風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目公司角度主要考慮私營企業(yè)技術(shù)、勞資糾紛等引起成本超支、技術(shù)落后引發(fā)工程延期、資金使用不當(dāng)?shù)纫鸬牟荒馨磿r(shí)還款的信用風(fēng)險(xiǎn)；PPP項(xiàng)目受政策影響大因而銀行需關(guān)注政府政策變動的風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目公司的公私雙方投資者違反協(xié)議的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　 在運(yùn)營維護(hù)階段，銀行主要識別影響貸款收回的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，在項(xiàng)目角度，各種市場因素將直接影響項(xiàng)目的盈利能力，因而銀行需謹(jǐn)慎做好該階段的市場風(fēng)險(xiǎn)管理。在項(xiàng)目公司角度，銀行主要面臨私營企業(yè)的經(jīng)營管理能力和政府部門的政策變動等信用風(fēng)險(xiǎn)及違約風(fēng)險(xiǎn)，以及項(xiàng)目公司的公私雙方投資者違反協(xié)議的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　 同樣，銀行在這兩個(gè)階段面臨著貸后管理不當(dāng)、信息不完善造成管理疏忽等引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn)。

　　 ④移交階段

　　 通常PPP項(xiàng)目在移交之前銀行已經(jīng)收回貸款，但是直到此時(shí)銀行仍然不能忽視項(xiàng)目公司投資者某一方違背貸款協(xié)議的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，銀行在收回款項(xiàng)后應(yīng)對貸款整體情況作后評估，以為其他的項(xiàng)目提供借鑒，這樣銀行同樣面臨著內(nèi)部忠實(shí)度不夠的操作風(fēng)險(xiǎn)。

　　 三、商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范措施

　　 1、建立專門PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)

　　 風(fēng)險(xiǎn)管理水平體現(xiàn)了商業(yè)銀行的核心競爭力，良好的風(fēng)險(xiǎn)管理是商業(yè)銀行創(chuàng)造價(jià)值的手段。體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目中，良好的風(fēng)險(xiǎn)管理首先需要設(shè)置專門針對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。這在國家大力投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、PPP融資模式廣泛應(yīng)用的今天是十分必要的。該機(jī)構(gòu)的專業(yè)性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：首先是培養(yǎng)專門的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理人員。PPP項(xiàng)目貸款具有其鮮明的特點(diǎn)，為了適應(yīng)這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新興融資模式，銀行應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)一批具備項(xiàng)目融資相關(guān)知識的業(yè)務(wù)人員及管理人員，使其了解PPP項(xiàng)目的特性及其特有的風(fēng)險(xiǎn)因素，以提高銀行對PPP項(xiàng)目貸款的管理能力和水平。其次是建立專門適應(yīng)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理流程。針對PPP項(xiàng)目特性，貸款銀行應(yīng)當(dāng)建立專門的風(fēng)險(xiǎn)識別、評估、監(jiān)測和控制體系。如在風(fēng)險(xiǎn)識別過程中，銀行需要從PPP項(xiàng)目的特殊組織模式角度考慮，建立一系列針對政府、私營企業(yè)和項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)，充分了解特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，分析其中的風(fēng)險(xiǎn)漏洞；為PPP項(xiàng)目建立專門的風(fēng)險(xiǎn)評估模型，盡可能準(zhǔn)確計(jì)算可以量化的風(fēng)險(xiǎn)、評估難以量化的風(fēng)險(xiǎn)；在PPP項(xiàng)目的全過程中監(jiān)測各種可量化的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，以及不可量化的風(fēng)險(xiǎn)因素的變化和發(fā)展趨勢等。

　　 2、建立全壽命周期的動態(tài)化管理理念

　　 PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到完工、運(yùn)營、移交，是一個(gè)科學(xué)的系統(tǒng)工程，各個(gè)階段相輔相成，這樣，上一個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)因素如果沒能得到很好的防范將直接對下個(gè)階段產(chǎn)生影響。并且在各個(gè)階段各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素之間也有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。銀行需建立針對項(xiàng)目全壽命的動態(tài)化管理理念，即在項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期內(nèi)，考慮時(shí)間變化的因素，綜合考慮各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素，采取合理科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，將各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理單元統(tǒng)一起來進(jìn)行多元化、多層次、多角度的管理，統(tǒng)籌全局看風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系并隨項(xiàng)目發(fā)展而呈現(xiàn)不斷向前滾動的趨勢，使得風(fēng)險(xiǎn)管理覆蓋項(xiàng)目周期各個(gè)時(shí)間段，并充分考慮前后風(fēng)險(xiǎn)因素的關(guān)聯(lián)。

　　 3、重視貸前管理

　　 PPP項(xiàng)目周期長、資金投入量大，涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素多，銀行應(yīng)及早介入，全面掌握投資規(guī)模、工程投標(biāo)、資金預(yù)算等情況。盡管這樣銀行將面臨項(xiàng)目未能實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，但相對于后期融資階段相比，銀行只需投入很少的成本，只要項(xiàng)目能夠?qū)嵤?，將大大降低融資階段風(fēng)險(xiǎn)管理的成本，從該筆貸款的全局考慮將起到事半功倍的效果。

　　 4、完善對PPP項(xiàng)目貸款協(xié)議的管理

　　 貸款協(xié)議是銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的重要依據(jù)，也是銀行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，完善對貸款協(xié)議的管理將在確保協(xié)議的合法性基礎(chǔ)上盡可能地達(dá)到銀行規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)的目的。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對貸款協(xié)議的管理：

　　 ①首先是設(shè)置邏輯嚴(yán)密、有效的擔(dān)保體系

　　 PPP項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)化解的核心環(huán)節(jié)，是由項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司以及其他有利害關(guān)系的第三人向貸款人提供特定的擔(dān)保。貸款人防范風(fēng)險(xiǎn)往往是通過一系列嚴(yán)密有效的擔(dān)保來實(shí)現(xiàn)的。通常應(yīng)該包括項(xiàng)目完工擔(dān)保、產(chǎn)品購買擔(dān)保及必要的物權(quán)擔(dān)保。另外針對特定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，銀行還可以要求政府對貸款人的利益作出承諾和擔(dān)保。

　　 ②其次是在貸款協(xié)議中確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)限度

　　 貸款人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審讀項(xiàng)目發(fā)起人和政府所訂立的特許經(jīng)營協(xié)議，充分了解特許協(xié)議中如項(xiàng)目特性、特許權(quán)經(jīng)營的期限、政府承諾保障PPP項(xiàng)目權(quán)益的有關(guān)條款等。為使貸款人的收貸風(fēng)險(xiǎn)減少，貸款人須明確規(guī)定支付貸款前必須具備的先決條件和明確各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)限度。

　　 5、充分利用銀行風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)

　　 為提升風(fēng)險(xiǎn)管理的競爭優(yōu)勢，目前越來越多的銀行開始重視建立風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)。對于PPP項(xiàng)目這種周期長、風(fēng)險(xiǎn)因素較多的項(xiàng)目貸款來說，能通過信息系統(tǒng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，其效率將會得到很大提高。銀行可以通過先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，隨時(shí)更新風(fēng)險(xiǎn)信息并及時(shí)作出分析和判斷，以適應(yīng)在PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的漫長過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，并減小可能信息不對稱對銀行帶來的影響。（轉(zhuǎn)自PPP政策解讀，來源銀通智略報(bào)告，原標(biāo)題《PPP模式有何風(fēng)險(xiǎn)？如何防范！》，PPP資訊整理）

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