PPP采購(gòu)策略的主要事項(xiàng)

發(fā)布日期：2016-03-21來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 20 世紀(jì)80年代以來，BOT/PPP采購(gòu)策略已廣泛地用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模大，BOT/PPP項(xiàng)目涉及面廣，多方參與，合同安排 非常復(fù)雜，執(zhí)行困難。除了社會(huì)政治因素外，還有許多技術(shù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)需要認(rèn)真處理，否則，稍有疏忽就會(huì)墜入陷阱。本文難以討論所有事項(xiàng)，只是探討其中的一些主 要事項(xiàng)及其隱含的陷阱。

　　 01這提出和參與項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)

　　 每個(gè)項(xiàng)目參與者都有自己的目的和動(dòng)機(jī)。政府采用BOT/PPP策略的動(dòng)機(jī)通常是利用私人資金解決基礎(chǔ)設(shè)施短缺的問題和發(fā)揮私人公司的高效率，目的是獲得項(xiàng)目所帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。而私人開發(fā)商的動(dòng)機(jī)主要是利潤(rùn)，如果無利可圖，就不會(huì)參與。

　　 因?qū)OT/PPP項(xiàng)目的特性了解不夠或有偏差，開發(fā)商或政府提出和參與項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)會(huì)不恰當(dāng)。常見的陷阱之一是開發(fā)商的動(dòng)機(jī)是獲得施工合同或銷售設(shè)備而 不愿意經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施。所幸的是BOT/PPP項(xiàng)目主要是利用項(xiàng)目融資技術(shù)籌措資金，借款人對(duì)開發(fā)商有嚴(yán)格的要求和限制，因而大多數(shù)情況下可以避免這類陷 阱。

　　 另一個(gè)常見的陷阱是政府認(rèn)為BOT/PPP項(xiàng)目會(huì)節(jié)省政府開支。實(shí)際上，BOT/PPP項(xiàng)目融資不一定會(huì)節(jié)省政府開支，特別是當(dāng)政府或國(guó)有公用事業(yè)公司 簽有購(gòu)買項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)合同時(shí)，更是如此。傳統(tǒng)的公路是免費(fèi)的，修建收費(fèi)公路可以節(jié)省政府的開支。但是，如果政府用影子價(jià)格支付路費(fèi)，而讓公眾免費(fèi)使用， 如英國(guó)用“設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)”策略興建的公路，這樣的安排并不節(jié)省政府的開支。其實(shí)，一旦公眾接受收費(fèi)公路的觀念，政府也可以修建收費(fèi)公路，收回政 府投資。傳統(tǒng)的水和電都是有償使用，BOT/PPP采購(gòu)策略并沒有改變這一特性，因而并不節(jié)省政府開支。例如，印尼國(guó)家電力公司與私人電力開發(fā)商簽有27 份購(gòu)電協(xié)議，根據(jù)該協(xié)議，印尼國(guó)家電力公司在30年內(nèi)應(yīng)支付1335億美元給私人電力開發(fā)商。另一個(gè)例子是巴基斯坦的電廠項(xiàng)目，政府為興建裝機(jī)容量300 萬千瓦的新電廠簽發(fā)支持信，保證按每度電6.5美分購(gòu)買，每年需要支付16億美元。

　　 因此，政府在作出使用公私合作采購(gòu)策略的決定之前，應(yīng)比較不同的融資安排，選擇最有價(jià)值的融資方案。一旦決定采用PPP采購(gòu)策略，應(yīng)進(jìn)行項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng) 估，決定是否提供必要的支持。最根本的目的是向公眾提供高質(zhì)量低成本的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。此外，應(yīng)用BOT/PPP采購(gòu)策略應(yīng)還有風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的考慮。

　　 02項(xiàng)目產(chǎn)品的市場(chǎng)需求

　　 是否興建一個(gè)項(xiàng)目取決于市場(chǎng)是否需要該項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)以及需求量的大小。因此，首先要確定市場(chǎng)對(duì)該項(xiàng)目的短期和長(zhǎng)期需要?；A(chǔ)設(shè)施不足將影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民生活品質(zhì)。反之，基礎(chǔ)設(shè)施過剩，則造成資源浪費(fèi)，降低項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

　　 常見的陷阱之一是忽略市場(chǎng)研究。當(dāng)政府或國(guó)有公用事業(yè)公司擔(dān)保購(gòu)買一定數(shù)量的項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，私人開發(fā)商把擔(dān)保的需求當(dāng)作市場(chǎng)需求。在BOT電廠(或 水廠)項(xiàng)目中，公用事業(yè)單位常常被要求購(gòu)買一定數(shù)量的電(或水)。這種承諾可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司忽略市場(chǎng)研究。如果政府也忽略市場(chǎng)研究或過于樂觀估計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā) 展，作出樂觀的需求預(yù)測(cè)，忽略對(duì)供求平衡的控制，授予過多的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致供過于求。這種情況在多個(gè)國(guó)家發(fā)生，如菲律賓、印尼、巴基斯坦的電力 項(xiàng)目。中國(guó)也不例外，20世紀(jì)80年代，電力短缺，因而大力發(fā)展電力，結(jié)果在90年代出現(xiàn)供過于求的狀況;進(jìn)入21世紀(jì)后，又出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況。

　　 實(shí)際市場(chǎng)需求比購(gòu)買保證更重要。如果沒有市場(chǎng)需求或市場(chǎng)需求不足，項(xiàng)目會(huì)陷入困境。因此，應(yīng)認(rèn)真評(píng)估產(chǎn)品服務(wù)的市場(chǎng)需求并在協(xié)議中包含適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，確保整個(gè)特許期內(nèi)都有市場(chǎng)需求。

　　 03項(xiàng)目的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)可行性

　　 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成本和效益都可以概括地分為兩大類：經(jīng)濟(jì)成本(直接的人力、物力和資金投入)和社會(huì)成本(如環(huán)境污染和生態(tài)破壞);財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)效益(如現(xiàn)金收 入)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益(如促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展)。一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施是否值得興建，取決于這兩種效益是否大于這兩種成本。然而，BOT/PPP采購(gòu)策略將項(xiàng)目的社會(huì) 經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)效益分開：政府追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，而私人開發(fā)商追求財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)效益。如果項(xiàng)目財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)效益低于經(jīng)濟(jì)成本，難以吸引私人開發(fā)商。這時(shí)政府應(yīng) 提供必要的支持。例如，公路項(xiàng)目中，如果需求量不足，可以授予一定量的土地用于房地產(chǎn)開發(fā)，或授予運(yùn)營(yíng)已建成的公路或隧道、橋梁的特許權(quán)。或者把贏利的項(xiàng) 目和不贏利的項(xiàng)目捆綁開發(fā)。例如，2008年北京奧運(yùn)會(huì)運(yùn)動(dòng)設(shè)施、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館和運(yùn)動(dòng)員宿舍樓捆綁招標(biāo)，利用房地產(chǎn)的高額利潤(rùn)補(bǔ)償運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館的收益不足。

　　 常見的陷阱之一是建造非生產(chǎn)設(shè)施。當(dāng)與公用事業(yè)公司簽有購(gòu)買合同時(shí)，私人開發(fā)商可能會(huì)陷入建造非生產(chǎn)設(shè)施的陷阱。認(rèn)為只要與公用事業(yè)公司的購(gòu)買合同保證 回收投資和一定的利潤(rùn)，讓建什么就建什么。然而，建造非生產(chǎn)設(shè)施只增加單位投資成本但不增加生產(chǎn)能力，結(jié)果導(dǎo)致抬高收費(fèi)水平以便收回投資。例如，印尼的 Paiton電廠只是該電力生產(chǎn)基地中的兩臺(tái)機(jī)組，但開發(fā)商卻承擔(dān)修建娛樂中心、維修中心和通往另外兩臺(tái)機(jī)組的公路。這些非生產(chǎn)性設(shè)施使電價(jià)每度增加 0.75美分。高電價(jià)給Paiton電廠帶來了許多麻煩：被指控行賄，被要求降低電價(jià)，等等。

　　 04相關(guān)法律條例

　　 法律條例對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行有很大的影響。在BOT/PPP項(xiàng)目興起初期，沒有專門的法律條例。是否允許使用該采購(gòu)策略，各國(guó)的法律規(guī)定不同。有些國(guó)家的憲法 不允許外國(guó)開發(fā)商參與重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有些國(guó)家以個(gè)案的形式批準(zhǔn)立項(xiàng)。此外，稅法對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益有直接的影響，環(huán)保法規(guī)條例的影響面更廣。

　　 常見的陷阱之一是開發(fā)商忽略對(duì)相關(guān)的法律進(jìn)行研究。一是得不到許可，項(xiàng)目胎死腹中。例如，盡管土耳其首先提出BOT的概念，但是土耳其的法律不允許外國(guó) 人擁有土地，直到1994年新的立法允許BOT項(xiàng)目后才得以進(jìn)行。二是在執(zhí)行過程中，由于法律的變更，導(dǎo)致項(xiàng)目無法執(zhí)行或經(jīng)濟(jì)效益受損。如歐洲(英法)海 底隧道項(xiàng)目中，由于政府對(duì)運(yùn)載火車的安全要求比開發(fā)商預(yù)期的高，結(jié)果導(dǎo)致制造成本大大超出預(yù)算。

　　 因此，在參與BOT/PPP項(xiàng)目之前，應(yīng)認(rèn)真研究項(xiàng)目所在國(guó)的法律條例，并對(duì)可能的法律條例的變更作出恰當(dāng)?shù)念A(yù)測(cè)，在合同中作出相應(yīng)的保護(hù)措施。

　　 05合作伙伴類型的選擇

　　 采購(gòu)策略可以概略地分為兩大類型。一是外購(gòu)(購(gòu)買設(shè)施)，二是開發(fā)商融資(購(gòu)買產(chǎn)品而不是設(shè)施)。前者包括(1)自己設(shè)計(jì)和監(jiān)督+外購(gòu)施工(購(gòu)買自己設(shè) 計(jì)的設(shè)施);(2)由咨詢商設(shè)計(jì)和監(jiān)督+外購(gòu)施工(購(gòu)買自己要求的設(shè)施)。而后者包括(1)傳統(tǒng)的公私合作采購(gòu)策略，如BOT、BOOT、BOO，等(購(gòu) 買產(chǎn)品服務(wù)而不是設(shè)施);(2)私有化(出售公有資產(chǎn)或由私人承擔(dān)傳統(tǒng)上由政府所承擔(dān)的工作)。不同采購(gòu)策略要求公私參與程度不同，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也不同，傳統(tǒng) 的公私合作采購(gòu)策略是利用私人資源，介于外購(gòu)和私有化之間。

　　 陷阱之一是把公私合作采購(gòu)策略當(dāng)作萬靈丹。不管項(xiàng)目的特性和周圍的環(huán)境，一律采用公私合作采購(gòu)策略。與國(guó)家安全有關(guān)的項(xiàng)目或沒有足夠投資回報(bào)的項(xiàng)目一般 不適合采用公私合作采購(gòu)策略。例如試著把公私合作采購(gòu)策略用于核電站項(xiàng)目。隨著經(jīng)驗(yàn)的積累，公私合作采購(gòu)策略應(yīng)用范圍越來越廣，不排除將來會(huì)用在這一領(lǐng) 域。

　　 公私合作關(guān)系類型的選擇取決于許多因素，其中，項(xiàng)目的特性和各個(gè)合作伙伴的期望目標(biāo)起決定性作用。有些項(xiàng)目建造費(fèi)較低但運(yùn)營(yíng)費(fèi)用較高，或是建造風(fēng)險(xiǎn)較低 但運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，這時(shí)采用BOT/PPP采購(gòu)策略可以利用私人企業(yè)管理上的高效率。有些項(xiàng)目建造費(fèi)較高但運(yùn)營(yíng)費(fèi)用較低，或是建造風(fēng)險(xiǎn)高但運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較低，這 時(shí)采用交鑰匙合同也可以達(dá)到轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的目的。另外，有些項(xiàng)目本身沒有足夠的現(xiàn)金收入，難以采用BOT/PPP采購(gòu)策略。因此，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和各個(gè)合作 伙伴的能力特點(diǎn)來選擇合作伙伴類型。所選擇的類型應(yīng)適合項(xiàng)目的特點(diǎn)和合作各方的目標(biāo)期望。另外，應(yīng)建立政府的參照體系，在選擇采購(gòu)策略時(shí)，應(yīng)比較各種合同 形式，選擇有更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方式。

　　 06采購(gòu)程序

　　 通常有三種采購(gòu)程序：公開競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、協(xié)商招標(biāo)和兩步招標(biāo)。公開競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)是通過廣告讓任何有興趣又有資格的法人參與投標(biāo)，在眾多的投標(biāo)人中選取報(bào)價(jià)最 低的開發(fā)商。協(xié)商招標(biāo)是與少數(shù)幾個(gè)潛在的開發(fā)商協(xié)商，選取最佳的開發(fā)商。兩步招標(biāo)是先選取技術(shù)合格的開發(fā)商，再選取其中報(bào)價(jià)最低的開發(fā)商。每種采購(gòu)方式都 有自己的優(yōu)缺點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)具體的項(xiàng)目情況選擇最佳的采購(gòu)方式。

　　 常見的陷阱之一是采用不恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)程序。公開競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)具有公開和透明等優(yōu)點(diǎn)，為世界銀行和各國(guó)政府所喜愛，廣為應(yīng)用。然而，過分強(qiáng)調(diào)公開競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方 式，而忽略項(xiàng)目的特性，會(huì)墜入采用不恰當(dāng)采購(gòu)程序的陷阱。由于項(xiàng)目的特殊性(如需要獨(dú)特的技術(shù)，項(xiàng)目規(guī)模龐大等)，能參與競(jìng)爭(zhēng)的開發(fā)商很少，這時(shí)使用公開 競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式并不能達(dá)到降低投標(biāo)報(bào)價(jià)的目的，使用議標(biāo)或兩步招標(biāo)效果可能會(huì)更好。

　　 采購(gòu)程序與項(xiàng)目成功關(guān)系密切，選擇采購(gòu)程序應(yīng)考慮項(xiàng)目特性和市場(chǎng)情況，選擇最合適的采購(gòu)程序。

　　 07特許經(jīng)營(yíng)期的設(shè)計(jì)

　　 特許經(jīng)營(yíng)期的設(shè)計(jì)包括(1)選擇特許經(jīng)營(yíng)期的結(jié)構(gòu)(單時(shí)段或雙時(shí)段結(jié)構(gòu));(2)確定特許經(jīng)營(yíng)期的長(zhǎng)短及形式(固定式或可變式);(3)激勵(lì)措施(有激勵(lì)措施或無激勵(lì)措施)。上述三個(gè)要素各有兩個(gè)選擇，可組合成8種以上的設(shè)計(jì)。

　　 常見的特許經(jīng)營(yíng)期是固定的。在固定施工期和運(yùn)營(yíng)期的情況下，單時(shí)段和雙時(shí)段與激勵(lì)措施結(jié)合可形成4種特許經(jīng)營(yíng)期的設(shè)計(jì)：(1)單時(shí)段帶有激勵(lì)措施; (2)單時(shí)段不帶激勵(lì)措施;(3)雙時(shí)段帶有激勵(lì)措施;(4)雙時(shí)段不帶激勵(lì)措施。其中，激勵(lì)措施可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)計(jì)出不同的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，因而得出 更多的特許經(jīng)營(yíng)期的設(shè)計(jì)。

　　 不同的特許經(jīng)營(yíng)期的設(shè)計(jì)有不同完工風(fēng)險(xiǎn)分配。在單時(shí)段不帶激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)中，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期取決于完工時(shí)間：提前完工，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期比計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng);延遲完 工，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期比計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期短。因而完工風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)：如果提前完工，享受比計(jì)劃長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期所帶來的收入;如果延遲完工，承擔(dān)因運(yùn)營(yíng)期縮短所造成的 損失。圖2顯示該設(shè)計(jì)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)期的長(zhǎng)短。單時(shí)段帶有激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)與單時(shí)段不帶激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)類似，只是完工風(fēng)險(xiǎn)比無激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)更大：提前完工，實(shí) 際運(yùn)營(yíng)期比計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)并有獎(jiǎng)勵(lì);延遲完工，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期比計(jì)劃營(yíng)運(yùn)期短并受處罰。圖3顯示該設(shè)計(jì)的完工風(fēng)險(xiǎn)。

　　 在雙時(shí)段不帶激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)中，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期與完工時(shí)間無關(guān)：提前完工或延遲完工，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期都和計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期相同。移交時(shí)間取決于完工時(shí)間：提前完工，提 前移交;延遲完工，延遲移交。完工風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)。圖4顯示該設(shè)計(jì)的完工風(fēng)險(xiǎn)。在雙時(shí)段帶有激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)中，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期與完工時(shí)間無關(guān)但獎(jiǎng)懲不一 樣：提前完工，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期還和計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期相同，移交時(shí)間與計(jì)劃相同，但有獎(jiǎng)勵(lì)(取決于激勵(lì)措施);延遲完工，實(shí)際運(yùn)營(yíng)期仍和計(jì)劃運(yùn)營(yíng)期相同，移交時(shí)間相應(yīng) 延遲，但受處罰(取決于激勵(lì)措施)。完工風(fēng)險(xiǎn)由政府和項(xiàng)目公司共同分擔(dān)(取決于激勵(lì)措施)。圖5顯示該設(shè)計(jì)的完工風(fēng)險(xiǎn)。

　　 特許經(jīng)營(yíng)期的設(shè)計(jì)選擇主要取決于兩個(gè)因素：項(xiàng)目的施工難度(簡(jiǎn)單還是復(fù)雜)和市場(chǎng)特性(市場(chǎng)型還是合同型)。施工簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，可以比較準(zhǔn)確地估計(jì)施工 期，完工風(fēng)險(xiǎn)較小。因此，用單時(shí)段結(jié)構(gòu)還是雙時(shí)段結(jié)構(gòu)差別不大。施工復(fù)雜的項(xiàng)目，難以準(zhǔn)確地估計(jì)施工期，完工風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，用雙時(shí)段結(jié)構(gòu)可以降低項(xiàng)目公 司的完工風(fēng)險(xiǎn)。再通過激勵(lì)措施的設(shè)計(jì)，進(jìn)一步調(diào)整完工風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目公司和政府之間的分擔(dān)程度。合同型市場(chǎng)，政府可以有多種激勵(lì)措施設(shè)計(jì)選擇，而市場(chǎng)型市場(chǎng)， 選擇范圍較小。

　　 常見的陷阱之一是特許經(jīng)營(yíng)期的設(shè)計(jì)不符合項(xiàng)目的特性，完工風(fēng)險(xiǎn)處理不符合風(fēng)險(xiǎn)管理的原則。如果只強(qiáng)調(diào)把完工風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給開發(fā)商，可能導(dǎo)致開發(fā)商提高報(bào)價(jià)或提出盡可能長(zhǎng)的施工期來降低延遲完工風(fēng)險(xiǎn)。在一切順利的情況下，項(xiàng)目公司可能獲得超額利潤(rùn)。

　　 08收費(fèi)設(shè)計(jì)

　　 收費(fèi)設(shè)計(jì)包括(1)確定基本收費(fèi)的高低及形式(水平、遞減、遞增);(2)選擇收費(fèi)的結(jié)構(gòu)(綜合收費(fèi)或組合收費(fèi)結(jié)構(gòu));(3)設(shè)計(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制(反映風(fēng)險(xiǎn)因素)。上述三個(gè)元素相結(jié)合可組合成各種收費(fèi)設(shè)計(jì)。

　　 基本收費(fèi)的高低與特許經(jīng)營(yíng)期相關(guān)，為了收回投資，如特許經(jīng)營(yíng)期短，則基本收費(fèi)高;反之，則低在?；臼召M(fèi)的形式主要考慮現(xiàn)金流的需要。收費(fèi)結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)還 是多項(xiàng)組成主要取決于生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)。收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制目的是減少通貨膨脹、匯率波動(dòng)、需求變化、生產(chǎn)材料價(jià)格起伏、利息波動(dòng)等因素對(duì)項(xiàng)目公司的影響。常見的收 費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制有：(1)與消費(fèi)指數(shù)掛鉤以便降低通貨膨脹的影響;(2)與匯率掛鉤以便降低匯率波動(dòng)的影響;(3)與需求掛鉤以便降低需求變化的影響;(4) 與生產(chǎn)材料價(jià)格掛鉤以便降低材料價(jià)格起伏的影響;等等。因此，收費(fèi)設(shè)計(jì)應(yīng)考慮下列幾點(diǎn)：(1)在給定的特許期內(nèi)，收費(fèi)水平應(yīng)足夠高以便保證項(xiàng)目公司收回投 資并獲得合理的回報(bào);(2)基本收費(fèi)形式應(yīng)盡量與所需現(xiàn)金流吻合;(3)收費(fèi)結(jié)構(gòu)(綜合或組合)應(yīng)反映生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu);(4)應(yīng)包括適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)機(jī)制降低項(xiàng)目 公司的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 不同的收費(fèi)設(shè)計(jì)有不同風(fēng)險(xiǎn)分配。收費(fèi)設(shè)計(jì)的選擇受多種因素的影響，其中，項(xiàng)目的生產(chǎn)成本特性(簡(jiǎn)單還是復(fù)雜)和市場(chǎng)特性(市場(chǎng)型還是合同型)起著關(guān)鍵作 用。生產(chǎn)成本特性簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，生產(chǎn)成本由一主要成分組成，受外界影響的因素較少，可以比較容易調(diào)整收費(fèi)以反映影響因素的變化。因此，不用組合型收費(fèi)結(jié)構(gòu)也 能很好進(jìn)行調(diào)節(jié)。大多數(shù)收費(fèi)公路項(xiàng)目采用這種收費(fèi)設(shè)計(jì)。生產(chǎn)成本特性復(fù)雜的項(xiàng)目，生產(chǎn)成本包含多種成份，每種成份受到不同風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，綜合型收費(fèi)難以 調(diào)整。因此，用組合型結(jié)構(gòu)較好。再通過調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)因素可以不同程度地降低項(xiàng)目公司的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。大多數(shù)水廠和電廠項(xiàng)目采用這種收費(fèi)設(shè)計(jì)。

　　 常見的陷阱之一是收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制中包含不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)因素。收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制常用來作為降低風(fēng)險(xiǎn)的措施，但是有它們的局限性：(1)與匯率掛鉤可能因忽略社會(huì)和 政治的影響而難以實(shí)施，也可能產(chǎn)生消費(fèi)者支付不起的收費(fèi)。例如，當(dāng)貨幣大幅度貶值時(shí)，如果相應(yīng)調(diào)高收費(fèi)，會(huì)產(chǎn)生消費(fèi)者支付不起的收費(fèi)，或因社會(huì)和政治因素 的考慮而不能相應(yīng)調(diào)高收費(fèi)。(2)把燃料價(jià)格直接包括在收費(fèi)中，可能使項(xiàng)目公司不在乎燃料價(jià)格的高低，也可能誘使項(xiàng)目公司使用成本低但效率不高的設(shè)備。以 印尼的Paiton電廠為例，項(xiàng)目公司通過中間人購(gòu)買煤炭，當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)是每噸22~24美元，而供煤合同價(jià)格是每噸39.76美元，理由是提供供煤保 障。(3)收費(fèi)與市場(chǎng)需求掛鉤可能導(dǎo)致惡性循環(huán)(需求少，提高收費(fèi);收費(fèi)提高，需求減少)，也可能誘使項(xiàng)目公司不注意提高產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量。

　　 因此，在進(jìn)行收費(fèi)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)了解收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制作為風(fēng)險(xiǎn)管理措施的局限性：(1)收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制作為風(fēng)險(xiǎn)管理措施難以處理極端事件。所以，應(yīng)預(yù)測(cè)極端事件并把它排除在收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制之外，設(shè)置上下限。(2)避免收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制中含不合適的風(fēng)險(xiǎn)因素，注意社會(huì)和政治的影響。

　　 09政治風(fēng)險(xiǎn)與擔(dān)保

　　 公認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)管理基本原則是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)盡可能由最有能力評(píng)估和控制該風(fēng)險(xiǎn)的人來承擔(dān)。有些風(fēng)險(xiǎn)因素(如政治風(fēng)險(xiǎn)中的外匯兌換及匯出境外、法律變更等)不適合私人開發(fā)商承擔(dān)，而需要政府以擔(dān)保的形式來承擔(dān)。政治風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目是否成功的一個(gè)關(guān)鍵因素。

　　 陷阱之一是政府沒有或沒有準(zhǔn)備足夠的資源來支持自己的承諾。由于擔(dān)保是在所規(guī)定的事件發(fā)生后才需要兌現(xiàn)，而在作擔(dān)保時(shí)并不需要付出任何資源。因而政府常 常沒有準(zhǔn)備足夠的資源來支持自己的擔(dān)保。因此，項(xiàng)目公司還應(yīng)向其他機(jī)構(gòu)尋求擔(dān)保，如向世界銀行、進(jìn)出口信貸機(jī)構(gòu)和政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)以及世界銀行的多邊投資 擔(dān)保機(jī)構(gòu)(Multilateral Investment Guarantee Agency)和美國(guó)的海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation)購(gòu)買保險(xiǎn)。

　　 10風(fēng)險(xiǎn)管理策略

　　 風(fēng)險(xiǎn)管理的核心是風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施和策略。常見的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略有：回避風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、減輕風(fēng)險(xiǎn)和自留風(fēng)險(xiǎn)。每個(gè)策略都有各自的用途，一般是綜 合運(yùn)用。在一個(gè)項(xiàng)目中，有些風(fēng)險(xiǎn)需要采用回避風(fēng)險(xiǎn)的策略，讓對(duì)方承擔(dān);有些風(fēng)險(xiǎn)需要采用轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的策略,通過買保險(xiǎn)的方式轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司;有些風(fēng)險(xiǎn)需要采 用減輕風(fēng)險(xiǎn)的策略,與對(duì)方共同分擔(dān);有些風(fēng)險(xiǎn)需要采用自留風(fēng)險(xiǎn)的策略，留下來自己承擔(dān)，但輔以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的措施。

　　 常見的陷阱之一是“高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)”風(fēng)險(xiǎn)管理策略的運(yùn)用不當(dāng)?；陲L(fēng)險(xiǎn)-回報(bào)平衡原則，項(xiàng)目公司要求較高的利潤(rùn)作為承擔(dān)較高風(fēng)險(xiǎn)的回報(bào)。如果其他條件相 同，高回報(bào)意味著高收費(fèi)。高收費(fèi)會(huì)帶來許多問題，例如，高收費(fèi)會(huì)削弱競(jìng)爭(zhēng)能力;如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展不強(qiáng)勁或消費(fèi)者支付不起，高收費(fèi)難以維持。確立公平的風(fēng)險(xiǎn)-回 報(bào)平衡是非常困難的，因?yàn)椴坏L(fēng)險(xiǎn)大小難以準(zhǔn)確定義，而且風(fēng)險(xiǎn)-回報(bào)平衡因人而異。結(jié)果是項(xiàng)目公司會(huì)被責(zé)備收費(fèi)太高，甚至被指控行賄。因此，在進(jìn)行投標(biāo)和 進(jìn)行分析風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，避免“高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)”風(fēng)險(xiǎn)管理策略用于純風(fēng)險(xiǎn)，特別是用于協(xié)議投標(biāo)過程。 (轉(zhuǎn)自政府和社會(huì)資本合作網(wǎng)，原標(biāo)題《PPP采購(gòu)策略的主要事項(xiàng)》)

【相關(guān)閱讀】

• 開在工地門口的提款機(jī)——“筑保通”助力建筑企業(yè)秒貸
• 打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn) 國(guó)家支持PPP積極推進(jìn)綠色采購(gòu)
• 項(xiàng)目管理如何把握采購(gòu)談判技巧
• 頂級(jí)工程管理人員的6大核心能力！
• EPC項(xiàng)目采購(gòu)階段的三大控制
• PPP財(cái)政承受能力論證報(bào)告規(guī)范性分析