PPP項(xiàng)目融資，出表和增信的矛盾

發(fā)布日期：2017-10-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 一、PPP市場(chǎng)的主要社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)

　　 (一)PPP市場(chǎng)的主要社會(huì)資本

　　 根據(jù)明數(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，全國PPP項(xiàng)目成交總金額達(dá)到55674.97億元，其中央企及央企下屬公司成交總金額達(dá)到29150.2億元，占全國項(xiàng)目成交總金額的比例為52.36%，遠(yuǎn)高于其他所有制背景企業(yè)的占比，當(dāng)之無愧為PPP市場(chǎng)最主要的社會(huì)資本。

　　 (二)PPP市場(chǎng)的主要金融機(jī)構(gòu)

　　 盡管目前沒有關(guān)于金融機(jī)構(gòu)參與PPP市場(chǎng)的權(quán)威分析，但從資金供給的角度來講，無疑銀行是PPP市場(chǎng)的最主要金融機(jī)構(gòu)。PPP融資具有期限長(zhǎng)、金額大和直接資金收益較低的特點(diǎn)，目前金融市場(chǎng)只有銀行資金最能滿足這一要求，同時(shí)對(duì)于銀行而言，其參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力也較強(qiáng)：

　　 第一、銀證合作的要求：銀行在全國的網(wǎng)點(diǎn)分布廣泛，基本上每個(gè)區(qū)縣都有銀行的分支機(jī)構(gòu)。這些銀行分支機(jī)構(gòu)根植于當(dāng)?shù)?，為深化與當(dāng)?shù)卣暮献?，均有較強(qiáng)動(dòng)力參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目融資;

　　 第二、銀企合作的要求：中標(biāo)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本主要為大型央企國企和民營(yíng)上市公司，這些企業(yè)的資信和實(shí)力都較好，銀行有較強(qiáng)的動(dòng)力在PPP業(yè)務(wù)與這些企業(yè)合作，從而深化銀企關(guān)系，為后續(xù)與企業(yè)的其他業(yè)務(wù)往來奠定基礎(chǔ);

　　 第三、綜合收益明顯：銀行在給PPP項(xiàng)目融資后，項(xiàng)目公司所有的存款、上下游結(jié)算和代發(fā)工資等業(yè)務(wù)均會(huì)放在融資銀行，從而帶來較為豐厚的綜合收益，一定程度上彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目直接資金收益不足的缺陷。

　　 二、出表和增信的矛盾

　　 (一)央企出表需求

　　 根據(jù)上述明數(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，央企系列成交項(xiàng)目總金額29150.2億元，若按照每個(gè)項(xiàng)目需投入20%的資本金，則央企需要在PPP項(xiàng)目中投入5830.04億元，并且這些資金需要在項(xiàng)目中停留十年以上。如果所有項(xiàng)目資本金均由央企自己提供，則其所能撬動(dòng)的項(xiàng)目將極為有限。另一方面，如果能引入銀行相對(duì)低成本資金，從而做大項(xiàng)目杠桿，那么央企自身所投入的那部分資本金的收益率將大大提高。基于上述原因，央企存在極大的PPP項(xiàng)目資本金融資需求。

　　 目前許多央企(尤其是施工類央企)的資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)較高，而單個(gè)PPP項(xiàng)目債權(quán)融資金額一般較大，尤其是資本金融資后，單個(gè)項(xiàng)目公司的杠桿極高，如果所有這些項(xiàng)目都并表到央企，那么將導(dǎo)致央企本身資產(chǎn)負(fù)債率大大上升。這與目前去杠桿的大方向不符，同時(shí)也會(huì)極大影響國資委對(duì)央企負(fù)債率的考核。因此，對(duì)于央企及其子公司而言，該類PPP項(xiàng)目必須出表。

　　 (二)出表和增信問題的提出

　　 要真正出表就必須形式上盡可能少地持有項(xiàng)目公司股權(quán)，同時(shí)不能給予銀行任何實(shí)質(zhì)增信。但從銀行的角度看，項(xiàng)目公司融資比例如此之高還要形式上做項(xiàng)目公司大股東，因此必須要求給予實(shí)質(zhì)增信，這就產(chǎn)生了目前較為普遍的央企要求出表而銀行要求增信的矛盾，大大阻礙了PPP融資項(xiàng)目的推進(jìn)進(jìn)度。

　　 三、銀行風(fēng)險(xiǎn)分析

　　 PPP業(yè)務(wù)本身收益就不高，在央企不提供實(shí)質(zhì)增信的情況下，對(duì)銀行而言該類業(yè)務(wù)收益與風(fēng)險(xiǎn)極度不匹配。在運(yùn)營(yíng)比例較低的PPP項(xiàng)目中，除政府違約風(fēng)險(xiǎn)外，銀行還必須面對(duì)以下風(fēng)險(xiǎn)：

　　 第一、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)：許多央企強(qiáng)調(diào)自己的建設(shè)能力，但這只能說建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)很低，不代表沒有建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，更何況有很多項(xiàng)目央企都是通過當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)獲得，背后關(guān)系極為復(fù)雜，很多情況下央企必須把中標(biāo)項(xiàng)目的較大施工比例轉(zhuǎn)包給指定的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，這進(jìn)一步加大了項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn);從銀行角度看，PPP項(xiàng)目所涉及的建設(shè)領(lǐng)域眾多，如道路、橋梁、樓房等等，因此很難一一深入理解各個(gè)項(xiàng)目類型的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，也缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施;

　　 第二、違約風(fēng)險(xiǎn)：由于在出表業(yè)務(wù)中，央企所出資的比例很少，并且可通過施工利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)收益快速回籠，因此其違約成本極低。但銀行資金一旦投入，就必須堅(jiān)守到項(xiàng)目結(jié)束，因此若項(xiàng)目發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，銀行將成為最大的買單者;

　　 第三、實(shí)施方案風(fēng)險(xiǎn)：當(dāng)前市場(chǎng)上PPP咨詢機(jī)構(gòu)良莠不齊，所出具的實(shí)施方案質(zhì)量就有很大差別，同時(shí)PPP所涉及的年限較長(zhǎng)，很難用一紙合同將未來所有不確定因素完全說明清楚。筆者曾參與過的一個(gè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)全國有名，但經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)方案有較大問題，于是詢問PPP咨詢機(jī)構(gòu)，答曰：這一部分是另一個(gè)PPP項(xiàng)目照搬過來的，沒有考慮到這個(gè)項(xiàng)目的特殊性，但是律師表示如果發(fā)生這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本勝訴的可能性較大!

　　 第四、股東風(fēng)險(xiǎn)：一方面，項(xiàng)目已經(jīng)從央企出表，央企只是小股東，銀行或其控股SPV才是大股東;另一方面，央企可能并未在中標(biāo)項(xiàng)目區(qū)域設(shè)立實(shí)體子公司，而銀行的分支機(jī)構(gòu)需要在當(dāng)?shù)匾恢苯?jīng)營(yíng)存續(xù)，那么，如果經(jīng)過若干年原項(xiàng)目參與人員均已崗位調(diào)整，此時(shí)項(xiàng)目公司出問題政府要追責(zé)是不是只可能找到銀行?

　　 實(shí)際上以上清單可以寫的更長(zhǎng)。盡管市場(chǎng)上有不少銀行在嘗試給予信用方式的出表融資，但筆者個(gè)人認(rèn)為，若央企只考慮自己出表并且獲取施工利潤(rùn)后實(shí)現(xiàn)快速退出，將長(zhǎng)達(dá)十多年甚至二十多年的風(fēng)險(xiǎn)甩給銀行，這是較不公平的合作方式，也是缺乏誠意的合作態(tài)度。

　　 四、關(guān)于該問題的解決方式

　　 出表和增信之間的矛盾，目前尚無很好的根本解決方式。在銀行能力有限以及收益較為固定的情況下，該矛盾的核心是銀行必須將無法承擔(dān)的部分風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)出去，因此目前市場(chǎng)上有以下操作方式：

　　 第一、風(fēng)險(xiǎn)主要由政府承擔(dān)：財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文之前存在這種操作方式，即由政府指定平臺(tái)公司或國有企業(yè)給予銀行增信，或在實(shí)施方案中由政府承擔(dān)絕大部分風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上該模式存在“偽PPP”的嫌疑。隨著財(cái)政部對(duì)地方政府PPP操作和舉債行為的規(guī)范，該模式已逐漸在市場(chǎng)上消失;

　　 第二、風(fēng)險(xiǎn)主要由央企承擔(dān)：由央企給予抽屜協(xié)議提供增信，或經(jīng)過復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)安排，由央企說服外部會(huì)計(jì)師事務(wù)所認(rèn)可出表;

　　 第三、風(fēng)險(xiǎn)主要由第三方承擔(dān)：即引入第三方承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn);

　　 第四、風(fēng)險(xiǎn)由銀行和央企分擔(dān)：在銀行認(rèn)可且央企會(huì)計(jì)師事務(wù)所確認(rèn)出表的情況下，風(fēng)險(xiǎn)由銀行和央企分擔(dān)。該模式需要銀行、央企和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的密切溝通，也需要各方對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有深入的認(rèn)識(shí)。

　　 當(dāng)然，出表和增信之間的根本解決之道，需要社會(huì)資本回歸PPP本源。PPP強(qiáng)調(diào)全生命周期的整合和服務(wù)，很多人將PPP視為政府和社會(huì)資本的婚姻，項(xiàng)目公司可視為這場(chǎng)婚姻的“孩子“，那么這個(gè)”孩子“如何能不入社會(huì)資本的”族譜“呢?

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