推廣PPP模式應有邊界意識

發(fā)布日期：2017-10-09來源：網(wǎng)絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 PPP模式應主要應用于基礎設施和公共服務的提供?；A設施是為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務的工程設施，是社會經(jīng)濟賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎。基礎設施和公共服務屬于一個對象的兩個方面。基礎設施提供公共服務，公共服務的供給離不開基礎設施?；A設施包括經(jīng)濟基礎設施和社會基礎設施兩種基本類型，前者提供支撐經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟性公共服務，后者提供滿足社會公益需求的社會性公共服務。 基礎設施建設及公共服務的提供有三個基本途徑。一是由公共部門提供公共服務，這是公共服務提供的傳統(tǒng)方式，也是經(jīng)典方式。在一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導方式。公共部門通過優(yōu)化治理體系，努力使公共服務的提供能夠做到高效率、低成本、公開透明，并保證財政資金的使用效率。但公共部門提供公共服務也會出現(xiàn)各種問題，使得效率目標難以實現(xiàn)，即出現(xiàn)政府失靈問題。一些領域的政府失靈可以通過體制改革、機制創(chuàng)新予以解決，但有些領域卻難以解決，使得公共部門提供公共服務的適用領域受到限制。二是完全市場化。對于公共部門難以有效提供公共服務的領域，一種可行的路徑就是完全推向市場，進行民營化改革。由私營部門提供公共產(chǎn)品，是市場經(jīng)濟體制下公共服務提供的重要方式。利用私營部門的專業(yè)力量發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，是提高公共服務供給質(zhì)量和效率的重要途徑。在這種模式下，政府主要通過制定法律法規(guī)、進行規(guī)劃及準入標準的引導、完善實施監(jiān)管等措施來維護公共利益。但私營部門提供公共服務會出現(xiàn)公益性和商業(yè)性的矛盾，導致市場失靈，因此其適用范圍同樣受到限制。三是公共部門與私營部門合作提供公共服務。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過建立合作伙伴關系，進行體制機制的改革創(chuàng)新，提升公共服務供給的質(zhì)量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對于推動基礎設施領域的投融資體制改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。

　　 PPP模式的運用有其局限性。如PPP模式運作成本高，融資代價大，需要通過優(yōu)化要素配置降低全生命周期成本來實現(xiàn)效率提升，對于規(guī)模較小的項目采用PPP模式會得不償失;PPP模式需要對未來的現(xiàn)金流量進行穩(wěn)定預期，以構(gòu)建長期合作伙伴關系，往往難度很大，對于難以預測未來情況的復雜項目也不適宜采用PPP模式;這種模式強調(diào)按合同辦事，對于已經(jīng)簽署的合同，難以根據(jù)新出現(xiàn)的情況進行修改，項目的實施缺乏靈活性;PPP項目融資屬于政府資產(chǎn)負債表之外的融資，其負債不直接計入政府財政預算，從而使得PPP模式成為政府規(guī)避預算約束的一種方式，短期內(nèi)容易刺激政府的非理性投資，長期來看將加大政府未來財政的負擔;PPP項目提供的是公共服務，政府有責任確保公共服務的持續(xù)提供，項目失敗的風險最終依舊會由政府承擔，因此風險很難真正轉(zhuǎn)移出去;PPP模式要求政府和私營部門針對具體項目簽署合作協(xié)議，對特定項目進行交易結(jié)構(gòu)及制度安排，一定程度上能夠限制市場自由競爭。因此，PPP模式的成功實施必須具備相應條件。如當?shù)厥袌鼋?jīng)濟體制機制比較健全;當?shù)胤ㄖ骗h(huán)境健全，守法意識強，違法成本高且具有完善的法律救濟機制;當?shù)卣\信體系健全，守約意識強;政府公共治理體系完善，服務型政府制度健全;私營部門充分發(fā)育;資本市場發(fā)展達到較高階段;政府公共理財體系健全。

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