對(duì)于PPP，政府認(rèn)知要轉(zhuǎn)變

發(fā)布日期：2017-10-09來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 自2014年P(guān)PP在我國(guó)重啟以來(lái)，政府給予的支持力度不減。就政策而言，兩份文件的出臺(tái)讓PPP再次成為市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)：一是2016年12月26日發(fā)改委與證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作的通知》，直接的影響就是當(dāng)下PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的密集落地。二是今年4月25日，國(guó)家發(fā)展改革委正式印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，明確在償債保障措施完善的情況下，允許企業(yè)使用不超過(guò)50%的債券募集資金用于補(bǔ)充營(yíng)運(yùn)資金，直接帶動(dòng)潛在利好上市企業(yè)股價(jià)上的小高潮。 就入庫(kù)項(xiàng)目及投資而言，財(cái)政部PPP中心公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月末，全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目合計(jì)13554個(gè)，投資額16.3萬(wàn)億元，比去年同期凈增項(xiàng)目4269個(gè)，凈增投資額增加5.7萬(wàn)億元。

　　 在當(dāng)前“穩(wěn)中求進(jìn)”的宏觀經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)中，擔(dān)負(fù)撬動(dòng)社會(huì)資本使命的PPP無(wú)疑是當(dāng)前促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)工作的重要環(huán)節(jié)。它能為穩(wěn)增長(zhǎng)提供動(dòng)力，但它潛在的一些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

　　 新時(shí)期的選擇

　　 PPP模式(Public-Private-Partnership，政府與社會(huì)資本合作)于1992年率先產(chǎn)生于英國(guó)，主要應(yīng)用于交通(公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口)、衛(wèi)生(醫(yī)院)、公共安全(監(jiān)獄)、國(guó)防、教育(學(xué)校)、公共不動(dòng)產(chǎn)管理等工程項(xiàng)目，隨后智利、葡萄牙、巴西跟進(jìn)。本世紀(jì)以來(lái)，聯(lián)合國(guó)、世界銀行、歐盟和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織在全球大力推廣“PPP”的理念和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始紛紛實(shí)踐。

　　 有人認(rèn)為，英國(guó)等國(guó)家發(fā)展PPP的最初背景是政府財(cái)政吃緊，不得不借助市場(chǎng)的力量，而中國(guó)則不然。理由是貨幣超發(fā)導(dǎo)致城市土地價(jià)值激增，僅土地出讓金一項(xiàng)就可為政府帶來(lái)大筆收入，中國(guó)大力發(fā)展PPP，是為了盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)以平抑貨幣超發(fā)。

　　 這種依據(jù)有失恰當(dāng)。中國(guó)發(fā)展PPP是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下做出的一種選擇，具體原因有三個(gè)方面。

　　 一是與其他國(guó)家發(fā)展PPP的背景相同，中國(guó)地方政府也面臨財(cái)政吃緊的狀況。地方政府盡管財(cái)政收入增長(zhǎng)很快，但財(cái)政支出的增長(zhǎng)更快，這就造成地方政府債務(wù)不斷增加。根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司公布的《2015年和2016年地方政府一般債務(wù)余額情況表》和《2015年和2016年地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額情況表》，2014年末地方政府債務(wù)限額共計(jì)154074.3億元;2015年地方債務(wù)限額共計(jì)160074.3億元;2016年地方債務(wù)限額共計(jì)171874.3億元。而中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)30多年的高速發(fā)展，民間已積累了大量資金，PPP模式是動(dòng)員社會(huì)資本、緩解政府財(cái)政壓力的有效方式。

　　 二是保增長(zhǎng)需要投資驅(qū)動(dòng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增速換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整期、改革陣痛期這“三期疊加”的狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力一直存在。要保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，投資是驅(qū)動(dòng)之一，而PPP模式是增長(zhǎng)投資的重要途徑。

　　 三是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，要改變過(guò)去政府在資源配置中占據(jù)主導(dǎo)地位的狀況，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，PPP是很好的一種方式。

　　 兩部委之爭(zhēng)

　　 PPP上接政府資金，下連社會(huì)資本，肩負(fù)改革中的諸多角色，獲得頗多政策支持。但在實(shí)際審批中，PPP這個(gè)“寵兒”卻有“兩個(gè)媽媽”來(lái)爭(zhēng)，即國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部，兩部委政策發(fā)布的不一致也引發(fā)一些市場(chǎng)擔(dān)憂。

　　 發(fā)改委方面，先是報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))，提出在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，緊接著，又研究起草了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))，對(duì)PPP要點(diǎn)和推廣中存在的問(wèn)題提出了具體要求，并要求各地按月報(bào)送PPP項(xiàng)目，建立發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫(kù)。

　　 與此同時(shí)，財(cái)政部也成立了PPP中心，發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，同時(shí)公布了天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資1800億元。

　　 發(fā)改委和財(cái)政部分別推行PPP模式，雖基本思想一致，但具體操作細(xì)則仍有差異，產(chǎn)生了一些不必要的矛盾，引起市場(chǎng)擔(dān)憂。到2016年年中，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模達(dá)到10萬(wàn)億，如此龐大的項(xiàng)目管理成為急待解決的問(wèn)題，明確發(fā)改委與財(cái)政部的分工提上日程。

　　 2016年7月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確了部門(mén)職責(zé)分工，發(fā)改委統(tǒng)籌PPP傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，財(cái)政部統(tǒng)籌PPP公共服務(wù)領(lǐng)域。2016年8月10日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，10月24日發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》。此前9月，財(cái)政部也公布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目操作流程予以規(guī)范。

　　 問(wèn)題并沒(méi)有就此解決，因?yàn)?ldquo;基礎(chǔ)設(shè)施”和“公共服務(wù)”在很多方面是重合的，很多基礎(chǔ)設(shè)施就是為提供公共服務(wù)而建，籠統(tǒng)的界定并沒(méi)有解決實(shí)際操作中的困難。

　　 發(fā)改委的工作導(dǎo)則弱化了財(cái)政部力推的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)招投標(biāo)選擇合作伙伴;而財(cái)政部的辦法則強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)選擇社會(huì)資本。在實(shí)施機(jī)構(gòu)方面，發(fā)改委給定范圍較寬，包括地方政府行業(yè)主管部門(mén)及其委托的相關(guān)單位，而財(cái)政部則限定在地方政府及其指定的有關(guān)職能部門(mén)和事業(yè)單位。人們更擔(dān)心，財(cái)政部的PPP項(xiàng)目，發(fā)改委不承認(rèn);發(fā)改委的PPP項(xiàng)目，財(cái)政部不予列支。

　　 對(duì)此問(wèn)題，兩部委已聯(lián)合發(fā)文表示要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，但顯然對(duì)PPP立法才能從根本上規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展。由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱“《條例》征求意見(jiàn)稿”)于7月21日公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，收到各方意見(jiàn)上千條，PPP立法在提速中。

　　 投資熱情待燃

　　 在政策的大力支持下，中國(guó)的PPP進(jìn)入了快車道，項(xiàng)目規(guī)模已超10萬(wàn)億元，但民間資本參與率依然不高。財(cái)政部PPP中心公布的最新季報(bào)顯示，截至3月末，455個(gè)落地示范項(xiàng)目的簽約社會(huì)資本信息已入庫(kù)，包括261個(gè)單家社會(huì)資本項(xiàng)目和194個(gè)聯(lián)合體項(xiàng)目。簽約社會(huì)資本共716家，包括民營(yíng)獨(dú)資144家、民營(yíng)控股118家、港澳臺(tái)20家、外商15家、國(guó)有獨(dú)資221家、國(guó)有控股174家，另外還有類型不易辨別的其他24家。民營(yíng)企業(yè)(含民營(yíng)獨(dú)資和民營(yíng)控股)262家，占比36.6%，而國(guó)有企業(yè)(含國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股)395家，占比55%。

　　 由于PPP項(xiàng)目投資多，建設(shè)周期長(zhǎng)，需要企業(yè)墊付資金，因此現(xiàn)金流成為參與企業(yè)需要面對(duì)的首要問(wèn)題，雖然國(guó)企資金雄厚，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，但國(guó)企參與過(guò)多，PPP并未起到分?jǐn)偣膊块T(mén)財(cái)政壓力的作用。因此，如何進(jìn)一步提高民間資本的參與度，仍然是一個(gè)急待解決的重要問(wèn)題。

　　 綜合來(lái)看，民間資本參與PPP項(xiàng)目主要需要解決三大問(wèn)題：一是融資問(wèn)題，二是合理回報(bào)問(wèn)題，三是退出問(wèn)題。

　　 PPP項(xiàng)目的融資是全生命周期的融資，包括項(xiàng)目公司成立時(shí)的股權(quán)融資，項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的債權(quán)融資，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的過(guò)橋、資產(chǎn)證券化、非標(biāo)轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)化融資，退出時(shí)的并購(gòu)貸款、IPO等資本市場(chǎng)融資。而且這種融資與傳統(tǒng)政信合作模式不同，無(wú)論融資主體，擔(dān)保機(jī)制，還是使用期限和還款來(lái)源都有明顯差異。

　　 長(zhǎng)期穩(wěn)定而又合理的回報(bào)是PPP最為關(guān)鍵的核心理念，要解決好基礎(chǔ)資產(chǎn)及其定價(jià)問(wèn)題和期限錯(cuò)配問(wèn)題，不僅要平衡短期建設(shè)施工收益和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)收益，確定長(zhǎng)期合理的回報(bào)率，確?，F(xiàn)金流能夠覆蓋未來(lái)證券化操作的總成本，為將來(lái)證券化發(fā)行留出空間，而且要解決單位資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃不能覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期以及收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保和信用風(fēng)險(xiǎn)防范等問(wèn)題。

　　 在地方財(cái)政擴(kuò)張難以為繼的情況下，PPP成為各個(gè)地方推動(dòng)新一輪基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要抓手。而目前的PPP模式又主要依靠銀行融資。據(jù)平安證券宏觀策略團(tuán)隊(duì)對(duì)國(guó)內(nèi)數(shù)千個(gè)PPP項(xiàng)目的調(diào)查，在一個(gè)典型的PPP項(xiàng)目中，地方政府出資僅為5%左右，10%~15%的資金來(lái)自產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金(其優(yōu)先級(jí)主要被銀行認(rèn)購(gòu))，80%左右的資金均來(lái)自商業(yè)銀行。這意味著地方政府以高達(dá)15~20倍的杠桿經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目，一旦PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題，銀行無(wú)疑損失慘重。

　　 對(duì)于這三個(gè)問(wèn)題的解決，目前政策已經(jīng)出臺(tái)了PPP資產(chǎn)證券化和PPP專項(xiàng)債。

　　 2016年12月21日，發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，隨后中信證券-首創(chuàng)股份污水處理PPP項(xiàng)目收費(fèi)收益權(quán)等多單資產(chǎn)支持證券在交易所掛牌。2017年5月，發(fā)改委印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，專項(xiàng)債募集資金可用于PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，或償還已直接用于項(xiàng)目建設(shè)的銀行貸款，其中“用于補(bǔ)充企業(yè)營(yíng)運(yùn)資金可占募集資金50%”一項(xiàng)，高出一般專項(xiàng)債的比例限制，頗具吸引力。資產(chǎn)證券化和專項(xiàng)債使得PPP項(xiàng)目的融資難題得以緩解，且資產(chǎn)證券化也使得資本的流動(dòng)性增強(qiáng)，項(xiàng)目也有了良好的退出思路，對(duì)資本的吸引力大幅提高。

　　 而要保證PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，地方政府的行為就相當(dāng)重要。就目前來(lái)看，地方政府行為還有一些待改進(jìn)的空間，有業(yè)內(nèi)人士指出，目前仍有地方政府把PPP僅僅作為融資手段，對(duì)PPP業(yè)務(wù)認(rèn)知水平不夠，知識(shí)準(zhǔn)備不足，在沒(méi)有充分了解和準(zhǔn)確界定的情況下，輕易決定PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)和投融資成本。

　　 PPP是理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的一個(gè)契機(jī)，是拉動(dòng)投資以驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)方面，而要保證PPP模式順利發(fā)展，還亟需政策的統(tǒng)一、政府認(rèn)知的轉(zhuǎn)變。

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