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文/郝偉亞 陳宏能
2014年12月28日,北京地鐵14 號線東段(金臺路站至善各莊站)開通。如果全部建成,14號線將是北京市軌道交通路網(wǎng)中一條超長L型線路,全長47.3公里,共設(shè)37座車站。全線開通后將承擔起從北京西南到東北的交通運輸功能,線路途經(jīng)交通樞紐、大型商務(wù)區(qū)以及多個大型居住區(qū),加強中心城區(qū)與邊緣居住區(qū)的銜接,方便沿線居民的出行。項目自2010年初開工建設(shè),西段從張郭莊站至西局站,已于2013年5月5日正式開通運營。
事實上,北京地鐵14號線正是采用PPP模式引入了社會投資者,市場化引資規(guī)模為150億元,北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(簡稱“京投公司”北京市國有獨資公司,承擔北京基礎(chǔ)設(shè)施項目投融資、資本運營等職能)具體負責14號線引資工作。
該項目于2012年3月啟動,歷經(jīng)前期論證、實施方案編制和報批、競爭性招商實施、協(xié)議談判等工作階段,至2012年11月與中選的北京京港地鐵有限責任公司(簡稱“京港地鐵公司”)草簽特許經(jīng)營協(xié)議,之后京港地鐵公司開展特許經(jīng)營項目申請報告編制報批等前期工作。2014年11月底,北京市交通委員會代表北京市政府與京港地鐵公司正式簽署了《北京地鐵十四號線項目特許協(xié)議》,正式確定了京港地鐵公司取得地鐵14號線的特許經(jīng)營權(quán),同時確定了作為運營商的權(quán)利和義務(wù)。
政府企業(yè)分工明確
北京地鐵14號線PPP合作模式充分考慮項目特點,結(jié)合項目投資構(gòu)成和市場化融資目標研究社會投資者投資范圍,從便于管理、易于銜接和有利于發(fā)揮各方專業(yè)能力的角度明確政府和社會投資者在項目中的責任,按利益和風險對等原則設(shè)置各種項目機制。14號線PPP模式充分突出政府和社會資本的合作以及在合作基礎(chǔ)上的共贏和風險共擔。14號線PPP項目總體上繼續(xù)采用了4號線PPP模式,在具體方面進一步優(yōu)化。
14 號線按投資主體責任將工程實體劃分為A、B兩個部分。A部分由政府方負責投資建設(shè),主要包括洞體、車站等土建工程及項目征地拆遷等內(nèi)容;B由社會投資者負責,主要包括車輛、通信、信號等內(nèi)容。通過工程劃分和接口協(xié)調(diào)機制設(shè)置,明確了政府和社會投資者各自的投資范圍和責任。相比4號線PPP模式,在14號線項目中,將與運營密切相關(guān)的軌道工程也交由社會投資者負責,項目投資責任劃分更加適應(yīng)項目運營特點。
根據(jù)《特許協(xié)議》,中選的社會投資者京港地鐵公司在建設(shè)期內(nèi)負責14號線B部分工程的投資建設(shè)任務(wù),并在30年的特許經(jīng)營期內(nèi)負責14號線的運營和管理,在特許經(jīng)營期結(jié)束后,京港地鐵公司將項目設(shè)施完好、無償移交給市政府。京港地鐵公司通過特許經(jīng)營期間的客運票款收入、授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營收入、政府補貼等3種方式實現(xiàn)投資回收并獲得合理商業(yè)回報。
對于政府負責投資的A部分項目資產(chǎn),則在建成后以租賃方式提供特許公司使用和負責管理維護;考慮到北京市地鐵客運票價現(xiàn)狀,年基本租金較原4號線下調(diào)為象征性的每年1萬元,減少特許公司經(jīng)營期負擔。
項目風險分擔機制
城市軌道交通項目作為公共建設(shè)項目,具有投資規(guī)模宏大、運營生命期長、利益關(guān)涉廣泛、公共服務(wù)責任重大等特點;在北京市現(xiàn)行票制票價政策下,使用者付費(票款收入)不足以覆蓋項目投資和運營成本,需政府給予相應(yīng)補貼支持,14號線項目具有準經(jīng)營性特點。全面識別和妥善處理項目全生命周期中各種風險因素是實現(xiàn)政企合作、維護公共利益的重要保障。除對常規(guī)建設(shè)項目所具有的常規(guī)風險因素設(shè)置處理機制外,14號線項目從前期研究論證階段就高度對重視PPP合作中的重點風險進行深入研究,并在特許協(xié)議中落實處置方法。相關(guān)重點風險處置方法介紹如下,以供行業(yè)參考借鑒。
(一)投資控制“多退少補”
在 2012年7月的招商環(huán)節(jié),鑒于14號線已進入建設(shè)階段,大部分設(shè)備設(shè)施已完成招標,為保證預期引資規(guī)模的完成,基于項目投資責任的劃分設(shè)立投資控制“多退少補”機制。招商階段向社會投資者明確150億元引資目標,工程竣工后以不超過批準概算為原則進行實際投資審計,政企雙方以A、B部分間工程實體購買方式平衡投資審計結(jié)果與目標引資額的差異。
該做法與4號線對B部分投資超支和節(jié)約皆完全由企業(yè)承擔的做法形成區(qū)別,有利于引導社會投資者重視對項目的足額投資,保證工程質(zhì)量;同時也是符合項目實際情況的舉措。特許協(xié)議也設(shè)置了因工程優(yōu)化投資節(jié)約時政企雙方的利益分享機制,有利于促進政府和社會投資者積極開展工程設(shè)計的溝通配合,以節(jié)約投資。
(二)公平承擔客流預測風險
城市軌道交通項目客流預測受多種因素影響,預測風險客觀存在。項目決策和招商談判階段,客流預測直接影響各方對未來客運收入、政府補貼力度的預期和判斷,政企雙方皆面臨來自客流預測準確性的風險。為此14號線PPP項目采取了多種方法以減緩客流預測風險。
一是政府和社會投資者共同委托第三方專業(yè)技術(shù)機構(gòu)共同完成14號線客流預測工作,并將相關(guān)客流預測成果作為協(xié)議的預測客流,以最大程度地形成14號線客流預測共識。
二是設(shè)置客流變化風險分擔方法。如實際客流低于預測客流的特定下限,則相應(yīng)客流風險由政府方面承擔,以有利于保證PPP項目實現(xiàn)基本收益,增強社會資本投資信心;同時針對可能出現(xiàn)的高客流發(fā)展,設(shè)置了超額客流票款收入分成機制,防止在出現(xiàn)超額客流情況下投資者過分收益和政府補貼過多支出,該機制也鼓勵特許公司不斷提高服務(wù)水平,增加客流,為社會提供更多更好的服務(wù)。
三是設(shè)置3年周期的客流檢驗機制,如果任一檢驗周期內(nèi)各年平均實際客流量低于平均預測客流量的一個低限值,則相應(yīng)的客流風險由政府承擔;如客流長期低迷,可終止協(xié)議。
上述客流風險處理機制在一定程度上較好減緩客流預測風險,有利于維護政府和社會投資者利益。結(jié)合14號線具體數(shù)據(jù)所進行的多方案模擬測試表明,上述風險處理機制可較好應(yīng)對未來客流變化,有利于保障社會投資者獲得較穩(wěn)定收入,為項目長期可持續(xù)運營創(chuàng)造條件。
(三)及時應(yīng)對票價政策變化
北京市地鐵自2007年以來一直實行2元/人次的單一票制票價政策。14號線PPP項目招商期間,從北京市軌道交通可持續(xù)發(fā)展角度分析,就已預期在不遠的將來北京市票制票價政策可能進行調(diào)整。為此在14號線項目機制中專門研究了應(yīng)對此風險的處理措施,設(shè)計了針對路網(wǎng)票制票價變化時的相關(guān)調(diào)整處理方法,并在特許協(xié)議中明確。
2014 年11月,北京市發(fā)展和改革委員會、北京市交通委員會和北京市財政局發(fā)布關(guān)于調(diào)整北京市公共交通價格的通知,自2014年12月28日起,調(diào)整北京市城市公共電汽車及軌道交通價格標準,實行計程票制,全路網(wǎng)平均人次票價水平也適度提高。14號線特許協(xié)議中針對票制票價變化所約定的風險處理機制,較好地應(yīng)對了本次北京市地鐵票價調(diào)整。
(四)動態(tài)處理物價風險
地鐵14號線PPP項目中政府為特許公司提供“可行性缺口補貼”,政府補貼主要是彌補PPP項目約定票價(即滿足PPP項目投資可行性條件的預期票價)與實際票價之間的差額。
特許協(xié)議以競爭性談判形成的初始約定票價為起點,在30年特許經(jīng)營期中,根據(jù)人工成本、物價等因素的實際變化情況,應(yīng)用調(diào)價公式按相應(yīng)調(diào)價周期對約定票價水平進行動態(tài)調(diào)整,以減緩政企雙方皆面對的物價變化風險。
豐富交通建設(shè)PPP內(nèi)涵
北京地鐵14號線PPP項目實現(xiàn)引資150億元,有效緩解了北京市地鐵建設(shè)當期壓力,并成功引入專業(yè)經(jīng)驗豐富的京港地鐵公司參與項目。作為繼北京地鐵4號線后的第二個引入社會資本項目,地鐵14號線PPP項目是北京市軌道交通建設(shè)不斷深化投融資改革、實現(xiàn)政府和社會資本合作的承上啟下之作。
目前北京市正籌劃推出一系列政府和社會資本合作軌道交通項目。鑒于PPP項目中風險管控的重要性,一些部門已開始開展補貼計量模式優(yōu)化、調(diào)價方法完善、復雜投融資結(jié)構(gòu)下項目風險對策研究等,并取得一些成果,也將應(yīng)用到特定項目中,不斷豐富軌道交通PPP模式內(nèi)涵。
(作者單位:北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司北京金準咨詢有限責任公司)
點評
責任明晰是項目成功的關(guān)鍵
文/北京金準咨詢有限責任公司總經(jīng)理陳宏能
北京地鐵14號線以工程劃分方式明確了政府和社會資本分別承擔的投資責任,并以實現(xiàn)社會資本基本收益預期的“約定票價”作為主要競爭談判標的,構(gòu)建了項目引入社會資本的可行性基礎(chǔ)。政府和社會資本合作強調(diào)項目風險公平分擔。14號線項目對投資控制、客流預測、路網(wǎng)票制票價變化、物價變動等風險因素影響進行了全面梳理分析,按利益和風險對等原則設(shè)置相應(yīng)風險處理方法;以客流預測為基礎(chǔ)對項目可能出現(xiàn)的超額客流收入設(shè)置了政府和社會資本的分成共享機制,促進 PPP項目公司不斷提高項目服務(wù)水平。
總體而言,北京地鐵14號線項目PPP模式較好體現(xiàn)了政府和社會資本風險共擔、利益共享、公共利益優(yōu)先的合作原則,為我國其他軌道交通項目不斷創(chuàng)新政府和社會資本合作提供了可行的借鑒和參考。
推進基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù),不能像“群眾都過河了,你還在摸石頭”的慢,也要防止“腳踩西瓜皮,滑到哪里算哪里”的亂,務(wù)必高屋建瓴,長遠謀劃,做好推進組織架構(gòu)、人才隊伍、專項考核的頂層設(shè)計。
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