湖南株洲垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目——PPP項(xiàng)目建設(shè)需“系統(tǒng)推動(dòng)”

發(fā)布日期：2015-04-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：中國投資

[摘要]

　　湖南省株洲市是“長株潭城市群”中工業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)的城市，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市環(huán)境壓力不斷加大，生態(tài)環(huán)境、自然資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出。在城市生活垃圾處理方面，隨著城區(qū)唯一的生活垃圾填埋場(chǎng)(南郊垃圾填埋場(chǎng))趨于飽和，株洲市亟需新增垃圾處理設(shè)施。為進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，加快株洲市垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)垃圾處理無害化、減量化、資源化，株洲市政府啟動(dòng)了城市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。

　　株洲市城市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目位于株洲市石峰區(qū)銅塘灣街道長石村，占地面積176.7畝，總規(guī)模為日處理生活垃圾1500噸，其中1期工程為日處理生活垃圾 1000噸，總投資約5.7億元。該項(xiàng)目是湖南省首個(gè)采用國內(nèi)外先進(jìn)的機(jī)械爐排爐焚燒技術(shù)工藝的垃圾焚燒廠，煙氣排放重要指標(biāo)要求達(dá)到歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目 年發(fā)電量約1.5億度，每年可節(jié)約標(biāo)煤30多萬噸，降低碳排放9萬噸。

　　2008年3月，株洲市城市管理和行政執(zhí)法局作為政府授權(quán)方，經(jīng)招標(biāo)程序選擇了香港創(chuàng)志集團(tuán)為本項(xiàng)目投資人，采用BOT方式投資、建設(shè)和運(yùn)營本項(xiàng)目，特許經(jīng)營期30年，到期無償移交。

　　2009年12月，湖南省發(fā)展改革委核準(zhǔn)本項(xiàng)目。

　　2011年5月，株洲市政府聘請(qǐng)北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司作為顧問機(jī)構(gòu)，為政府方提供技術(shù)咨詢和BOT特許經(jīng)營咨詢服務(wù)。

　　2012年1月，株洲市政府授權(quán)株洲市城市管理和行政執(zhí)法局與香港創(chuàng)志集團(tuán)在株洲成立的項(xiàng)目公司簽訂了正式的《特許經(jīng)營協(xié)議》。

　　2012年5月，項(xiàng)目正式動(dòng)工。2014年10月項(xiàng)目點(diǎn)火試運(yùn)行。項(xiàng)目試運(yùn)營期間各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)達(dá)到相應(yīng)的技術(shù)要求。

　　投資人:擇優(yōu)選擇

　　對(duì)于一個(gè)PPP項(xiàng)目來說,成功的第一步必然是選擇一個(gè)合格投資人。資金實(shí)力強(qiáng)、技術(shù)先進(jìn)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的投資主體，必然會(huì)為項(xiàng)目順利進(jìn)行添加更多的保證。而如何選擇具有競(jìng)爭(zhēng)力的投資人，是很多項(xiàng)目面臨的第一個(gè)難題。

　　為此，株洲市政府成立了以商務(wù)局為牽頭單位的招商小組，公開項(xiàng)目招商信息，廣泛征集投資人意向，與意向投資人進(jìn)行充分的前期溝通, 充分了解投資人意向是否符合政府目標(biāo)。

　　招商小組從經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績記錄、技術(shù)能力和管理能力、財(cái)務(wù)能力等方面對(duì)所有意向投資人進(jìn)行綜合評(píng)估和實(shí)地考察，篩選出符合要求的意向投資人。條件成熟 后，政府授權(quán)株洲市城市管理和行政執(zhí)法局為項(xiàng)目實(shí)施PPP的政府主體，委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式進(jìn)行項(xiàng)目投資人招標(biāo)，以垃圾處理服務(wù)費(fèi)為主要競(jìng)爭(zhēng) 標(biāo)的，通過招標(biāo)程序確定項(xiàng)目投資人。

　　咨詢機(jī)構(gòu):專業(yè)支撐

　　株洲市政府注重發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu) 作用，聘請(qǐng)北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司為項(xiàng)目提供專業(yè)服務(wù)。咨詢機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)包括3個(gè)方面：一是為項(xiàng)目總體技術(shù)方案、核心設(shè)備選型方案等提供專業(yè)咨詢，完 善項(xiàng)目技術(shù)方案;二是按國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，設(shè)計(jì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)共享機(jī)制，并協(xié)助編制特許經(jīng)營協(xié)議;三是構(gòu)建項(xiàng)目財(cái)務(wù)分析模型，在項(xiàng)目談判中 為政府方提供支持。專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的參與提高了項(xiàng)目運(yùn)作效率和效果，對(duì)項(xiàng)目決策科學(xué)化和操作規(guī)范化發(fā)揮了積極作用，為項(xiàng)目成功運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。

　　在 株洲市城市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目中，政府和投資人皆高度重視項(xiàng)目重大技術(shù)方案論證。特許協(xié)議簽署前，政府委托北京金準(zhǔn)咨詢公司聘請(qǐng)國內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域高水平 專家組建項(xiàng)目技術(shù)評(píng)審專家組，對(duì)投資方提出的工藝技術(shù)方案、核心設(shè)備選型等重大技術(shù)問題提供評(píng)審和咨詢意見。經(jīng)項(xiàng)目試運(yùn)行測(cè)試，主要工藝設(shè)備符合政府方面 提出的技術(shù)先進(jìn)性和可靠性要求，也滿足投資人所關(guān)注的經(jīng)濟(jì)性要求。

　　株洲市城市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目從項(xiàng)目招標(biāo)開始到項(xiàng)目簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，歷時(shí) 將近4年。期間雖受多種因素影響，但項(xiàng)目技術(shù)方案前期論證不足也是主要原因之一，如談判期間工藝路線從流化床改為機(jī)械式爐排爐，項(xiàng)目“三通一平”投資邊界 未清晰界定等問題，皆導(dǎo)致項(xiàng)目談判時(shí)間延長和談判難度加大。對(duì)于PPP項(xiàng)目，需高度重視和加強(qiáng)項(xiàng)目前期技術(shù)論證工作。

　　機(jī)制:風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與增益分享

　　項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面基本上秉承了“由最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”的分配原則設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

　　首 先項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)完全由項(xiàng)目公司承擔(dān)。為此項(xiàng)目公司提供1000萬元的履約保函，如項(xiàng)目公司導(dǎo)致完工延誤，自約定的商業(yè)運(yùn)營日至實(shí)際的完工日期，每延誤一天 項(xiàng)目公司應(yīng)向株洲市城管局支付違約金。其次是項(xiàng)目公司承擔(dān)運(yùn)營、維護(hù)和移交的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司應(yīng)始終按謹(jǐn)慎工程和運(yùn)營慣例及有關(guān)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制要求運(yùn)營 垃圾焚燒發(fā)電廠。在移交日，項(xiàng)目公司應(yīng)保證垃圾焚燒發(fā)電廠處于良好的運(yùn)營狀況。項(xiàng)目公司保證在移交日期后12個(gè)月內(nèi)，修復(fù)由設(shè)備、材料、施工或設(shè)計(jì)缺陷或 特許期內(nèi)項(xiàng)目公司的任何運(yùn)營維護(hù)不當(dāng)造成的缺陷或損壞及環(huán)境污染責(zé)任。

　　投資人在項(xiàng)目中主要承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)。負(fù)責(zé)資本金出資到位，并在項(xiàng)目公司不能按時(shí)籌集到項(xiàng)目資金時(shí)，負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營所需資金。

　　由于項(xiàng)目規(guī)模由政府確定，政府在項(xiàng)目中承擔(dān)垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目設(shè)定了保底垃圾處理量。

　　重 要法律變更的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共擔(dān)，由于發(fā)生一項(xiàng)或多項(xiàng)法律變更使項(xiàng)目公司的建設(shè)或運(yùn)營成本變化幅度超過垃圾處理服務(wù)費(fèi)的±5%，雙方按約定程序計(jì)算的補(bǔ)償或調(diào) 整垃圾價(jià)格。應(yīng)急處理的風(fēng)險(xiǎn)由雙方承擔(dān)，項(xiàng)目公司應(yīng)在接到應(yīng)急垃圾處理指令后的第一時(shí)間內(nèi)立即按照已報(bào)株洲市政府備案的“應(yīng)急預(yù)案”作好接收和處理應(yīng)急垃 圾的準(zhǔn)備。

　　該項(xiàng)目另一亮點(diǎn)是建立了收益分享機(jī)制，做到多方共贏。根據(jù)合同安排，如國家批復(fù)的上網(wǎng)電價(jià)超過約定電價(jià)，則政府分享超額收益的 30%，并以調(diào)低垃圾處理費(fèi)的方式分享。同時(shí)，項(xiàng)目申請(qǐng)的中央、省級(jí)專項(xiàng)資金或補(bǔ)貼資金，視為政府在該項(xiàng)目的投入，采用縮短特許經(jīng)營期或調(diào)低垃圾處理服務(wù) 費(fèi)方式分享。

　　政府:全程監(jiān)管

　　在特許協(xié)議談判期間，市政府成立了市級(jí)層面的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小 組，保障政府和社會(huì)資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。為加快項(xiàng)目推進(jìn)，2011年株洲市政府成立了以主管副市長為組長，發(fā)改委、財(cái)政局、住建局等部門分管領(lǐng)導(dǎo)組成的 城市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。在協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的推動(dòng)下，各方協(xié)調(diào)更為有力周密，相關(guān)決策更為科學(xué)民主，項(xiàng)目談判更為高效透明。

　　為 統(tǒng)籌全市中心城區(qū)垃圾的收運(yùn)和處理，加強(qiáng)對(duì)垃圾處理各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，牢固樹立平等意識(shí)及合作觀念，集中力量做好市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接“提 供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的“合作者”以及PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”，株洲市政府在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議同時(shí)，成立了株洲市垃圾處置監(jiān)督管理處，代表政府對(duì)項(xiàng)目公司 行使監(jiān)督管理職能，同時(shí)也為項(xiàng)目公司就涉及征地拆遷、項(xiàng)目審批等事項(xiàng)提供相關(guān)協(xié)調(diào)服務(wù)。從目前來看，專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立，對(duì)于落實(shí)政府監(jiān)管職責(zé)、保障項(xiàng)目 實(shí)施發(fā)揮了顯著作用。

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