隨州殯儀館PPP項目融資交易結(jié)構(gòu)剖析

發(fā)布日期：2015-04-17來源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　PPP(Public- Private-Partnership)是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府或授權(quán)機構(gòu)按照一定的程序和方式，與私人組織(社會力量)以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)，以最終達到提高質(zhì)量和供給效率，實現(xiàn)合作各方共贏結(jié)果的社會管理方式與融資方式。

　　PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，他以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。

　　一、湖北隨州殯儀館PPP項目概況

　　殯儀館項目位于隨州市曾都區(qū)萬店鎮(zhèn)夾子溝村，新殯儀館(含公墓)共征地29.3公頃，擬投資9000萬元，計劃2到3年時間搬遷殯儀館。

　　隨州市現(xiàn)只有一個很小的殯儀館，公墓也只有白云山公墓，當(dāng)時投資1000萬建設(shè)，遠遠無法滿足市場的需求，而周邊地市都有規(guī)模較大的殯儀館和公墓，所以市政府決定新建殯儀館和萬安公墓。

　　2013年，隨州市政府決定由隨州市城市投資集團有限公司100%出資，成立隨州市殯儀服務(wù)有限責(zé)任公司，由隨州市殯儀服務(wù)有限責(zé)任公司作為業(yè)主負(fù)責(zé)該項目的建設(shè)與運營。因國家從2013年下半年開始，多次發(fā)文要逐步剝離政府融資平臺的融資功能，分類治理、整頓政府融資平臺，將政府融資平臺的政府信用徹底剝離，讓融資平臺成為完全的市場化的獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體。在此背景下，隨州市城市投資集團有限公司已無融資能力繼續(xù)向項目業(yè)主——隨州市殯儀服務(wù)有限責(zé)任公司注資再次背景下，市政府遂采取PPP形式，引進社會資本完成該殯儀館項目，確保按期運營。

　　殯葬項目是政府公共事業(yè)性質(zhì)項目，具有高度的壟斷性與特許經(jīng)營性，尤其在廣大縣域區(qū)域內(nèi)，因國家實行殯葬改革，嚴(yán)禁火葬，因而殯葬經(jīng)營管理的經(jīng)濟價值更加突出，盈利前景較好，屬于使用者付費，且付費收入完全能夠覆蓋PPP項目投資者投資收益的很好PPP項目。

　　基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過書面協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)劃分和風(fēng)險分擔(dān)機制，授權(quán)法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)經(jīng)營或者經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動。

　　實施特許經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

　　符合內(nèi)外資準(zhǔn)入等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定;

　　具有公益性、長期性、可經(jīng)營性，風(fēng)險可分擔(dān);

　　項目建設(shè)運營的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確;

　　能夠物有所值，即與傳統(tǒng)政府投資模式相比，社會資本參與能提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，或者有效降低項目全生命周期成本。

　　綜上，隨州市曾都區(qū)萬店鎮(zhèn)夾子溝村的新殯儀館(含公墓)項目完全符合國家實施特許經(jīng)營的PPP項目，在依法履行一定程序與手續(xù)后動工興建。

　　二、湖北隨州殯儀館PPP項目公司融資交易結(jié)構(gòu)

　　隨州市城市投資集團有限公司決定以公司增資的方式，引進天風(fēng)證券有限公司旗下天風(fēng)天盈投資有限公司社會資本建成該新殯儀館。其股權(quán)結(jié)構(gòu)如下：

　　天風(fēng)天盈投資有限公司出資1億元，占股95.23%，隨州市城市投資集團有限公司出資500萬元，占股4.76%，注冊資本變更為1.05億元。

　　湖北隨州殯儀館PPP項目公司的融資結(jié)構(gòu)如下圖：

　　主要關(guān)涉的PPP協(xié)議或法律文件如下：

　　1.項目公司增資協(xié)議：PPP項目公司——隨州市殯儀館服務(wù)有限公司組建前是由隨州市城市建設(shè)投資有限公司單獨投資設(shè)立的全資子公司，注冊資金 5000000元，占100%股份;通過增資形式，引進股東——天風(fēng)天盈投資有限公司資金100000000元，注冊資金變更為105000000元，隨州市城市建設(shè)投資有限公司占股4.76%，天風(fēng)天盈投資有限公司占股95.23%。

　　2. 特許經(jīng)營協(xié)議：由政府授權(quán)隨州市城市建設(shè)投資集團有限公司代表政府與天風(fēng)天盈投資有限公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定項目公司經(jīng)營范圍、注冊資本、股東結(jié)構(gòu)、項目資金來源、收益取得方式、價費及其調(diào)整機制、履約擔(dān)保和風(fēng)險分擔(dān)、項目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬及移轉(zhuǎn)、公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、時限等要求及績效監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、變更、提前終止及補償、項目期滿移交與違約責(zé)任與爭議解決等事項。

　　3. 股權(quán)回購協(xié)議：PPP項目公司——隨州市殯儀館服務(wù)有限公司的股東——隨州市城市建設(shè)集團投資有限公司負(fù)責(zé)從第三年開始，逐年回購天風(fēng)天盈投資有限公司所占PPP項目公司股份，以實現(xiàn)社會資本到期按約退出。

　　4.股東差額補足協(xié)議：約定當(dāng)項目公司每年分紅不足于償還投資者的本金與收益時，項目公司股東隨州市城市建設(shè)投資集團有限公司進行差額補足。股東差額補足措施本質(zhì)上相當(dāng)于股東對投資者的擔(dān)保。

　　5.修改公司章程條款：對原有公司章程進行修改，規(guī)定項目公司每年須分紅，如果項目公司凈收入不夠分紅，由項目公司股東——隨州市城市投資集團有限公司差額補足。

　　三、天風(fēng)天盈投資有限公司設(shè)立契約性基金的融資交易結(jié)構(gòu)

　　天風(fēng)天盈投資有限公司以100000000元現(xiàn)金入股PPP項目公司并不是其自有資金，而是通過設(shè)立契約式基金形式向社會投資者募集而來，基金投入到項目公司后，依靠項目公司殯葬服務(wù)收入或其他收入作為向投資者還款來源，不足部分則由項目公司股東——隨州市城市建設(shè)投資集團有限公司給予補足。

　　契約性基金是基金投資人(基金份額持有人)、管理人與托管人簽訂合同，約定各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，資產(chǎn)由管理人管理并有托管人托管的基金形式;基金財產(chǎn)獨立于管理人、托管人的固有財產(chǎn);投資者、管理人、托管人三者為基金當(dāng)事人，管理人作為設(shè)立人向投資者(基金份額持有人)發(fā)行受益憑證，托管人(為銀行)對基金財產(chǎn)進行托管，管理人根據(jù)基金協(xié)議確定的投資標(biāo)的投資，其還款來源于投資標(biāo)的的經(jīng)營收益，投資人按照約定取得收益，管理人、托管人按照約定取得基金管理費與托管費。

　　該契約式基金的投資人、管理人與托管人：

　　投資人——湖北銀行，該行負(fù)責(zé)通過發(fā)行理財產(chǎn)品的形式，募集資金認(rèn)購該契約式基金。

　　管理人——天風(fēng)天盈投資有限公司，負(fù)責(zé)設(shè)立該契約式基金并管理該契約式基金。

　　托管人——湖北銀行隨州分行，該行負(fù)責(zé)對該契約式基金產(chǎn)品資產(chǎn)進行托管。

　　該契約式基金的融資交易機構(gòu)如下：

　　四、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金參與PPP項目融資交易需注意事項

　　1. 基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的法律基礎(chǔ)是信托法律關(guān)系。天風(fēng)天盈投資有限公司為參與湖北隨州殯儀館PPP項目而設(shè)立的契約式基金，本質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，即社會資本為參與國家基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)建設(shè)而設(shè)立的專項基金。他所需遵循的基本法律是——《信托法》、《證券投資基金法》、《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》(中國證券監(jiān)督管理委員會(令第105號)與《私募投資基金管理人登記和基金備案辦法》。基礎(chǔ)設(shè)施投資基金屬于私募基金，適用《證券投資基金法》項下的信托法律關(guān)系， 即基金份額持有人作為信托的委托人和受益人，基金管理人和基金托管人同時作為受托人， 從而形成集合自益信托法律關(guān)系。所謂自益信托，是指信托人將信托財產(chǎn)委托給受托人(受托人一般為信托公司或基金公司)在特定期限內(nèi)對信托財產(chǎn)進行管理經(jīng)營，同時以信托人自己作為受益人的信托活動;期滿結(jié)束，信托財產(chǎn)按照信托成立生效時約定歸還給信托人。因而，基金在將募集資金投入項目時，就須按照協(xié)議約定基金退出時間，基金的本金與收益要按照約定歸還給基金份額的持有人(基金投資人)。

　　2. 基礎(chǔ)設(shè)施投資基金投資PPP項目付費標(biāo)的類型。PPP項目收益來源(項目付費來源)一般為使用者購買的經(jīng)營性項目、使用者購買與政府補貼的準(zhǔn)經(jīng)營性項目與政府購買的非經(jīng)營性項目3種。

　　(1)使用者購買的經(jīng)營性項目：即由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設(shè)和運營成本并獲得合理收益。

　　(2)使用者購買與政府補貼的準(zhǔn)經(jīng)營性項目：即使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。補貼包括土地劃撥、投資入股或補足、優(yōu)惠貸款、授予項目開發(fā)收益權(quán)等。

　　(3)政府購買產(chǎn)品或服務(wù)的非經(jīng)營性項目：即政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，在政府付費機制下，政府可以依據(jù)項目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項目公司付費。

　　3. 基礎(chǔ)設(shè)施投資基金參與PPP項目的付費類型：僅限于使用者購買的經(jīng)營性項目和使用者購買與政府補貼的準(zhǔn)經(jīng)營性項目。完全由政府付費購買的PPP項目不宜參與，因基金投資者要求的投資收益較高，政府不可能為該類PPP項目出高價購買PPP產(chǎn)品或服務(wù)。即使是前兩類付費類型的項目，具有較高收益的PPP項目也僅限于現(xiàn)金流量較多且收益較高的殯葬業(yè)、收費高速公路、電廠、部分醫(yī)院、高端養(yǎng)老項目等。

　　4. 基礎(chǔ)設(shè)施投資基金參與增量PPP項目僅限于前端：即基金僅僅能夠參與項目公司組建階段，以提供資本金形式與政府或政府授權(quán)國有公司、其他社會資本等組建項目公司，待項目公司建成營運后，以運營收益作為基金的還款來源，同時輔之于股東回購、第三方擔(dān)保等增信措施作保證，以逐步實現(xiàn)基金的退出。

　　5. 基礎(chǔ)設(shè)施投資基金參與存量PPP項目是一個不錯的選擇。存量PPP項目如效益較好，車流量較高的高速公路項目、電廠項目等，因已經(jīng)建成且收益顯見可測，風(fēng)險性較小，若以基金形式配合項目公司股東資金進入，后以該項目的充沛現(xiàn)金流作為還款來源，此種方式一般應(yīng)優(yōu)先增量項目的PPP。

　　(作者為大成律師事務(wù)所律師、合伙人 )

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