看垃圾焚燒PPP項(xiàng)目如何成功運(yùn)作

發(fā)布日期：2015-06-02來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)

　　經(jīng)過(guò)一年的預(yù)熱，業(yè)內(nèi)普遍期望PPP在今年可以進(jìn)入發(fā)展的"快車(chē)道"，落地項(xiàng)目快速增加。各地也在積極響應(yīng)，推出地方示范項(xiàng)目和PPP規(guī)范指引。在這一波 PPP大潮中，現(xiàn)實(shí)是雖然政府層面積極籌備，頻繁推出項(xiàng)目，但受制于諸多不確定因素，項(xiàng)目簽約落地的規(guī)模有限。究竟如何做好PPP項(xiàng)目，推廣運(yùn)用一套較為成熟的PPP模式?國(guó)內(nèi)有哪些好的PPP項(xiàng)目做法和經(jīng)驗(yàn)可供借鑒?

　　在中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)舉辦的中國(guó)PPP沙龍(第8期)研討會(huì)上，會(huì)議著重向與會(huì)代表分享了大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)，以供參考。

　　前期項(xiàng)目準(zhǔn)備2年

　　大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目與其他項(xiàng)目不同的是，設(shè)計(jì)和使用周期長(zhǎng)，各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，相互制約，尤其采用進(jìn)口設(shè)備，采用進(jìn)口設(shè)備整個(gè)項(xiàng)目完成項(xiàng)目建議書(shū)后進(jìn)行立項(xiàng)，經(jīng)審批后才能做項(xiàng)目前期報(bào)件，環(huán)評(píng)、場(chǎng)地等，這個(gè)周期要幾個(gè)月。進(jìn)口設(shè)備要國(guó)際公開(kāi)招標(biāo)，這也需要近半年的時(shí)間，做完這些意味著才進(jìn)行了一半。并且，進(jìn)口總設(shè)備確定了才能確定國(guó)產(chǎn)的總設(shè)備，國(guó)產(chǎn)總設(shè)備再走招標(biāo)程序又是幾個(gè)月時(shí)間，這兩個(gè)確定后，整個(gè)項(xiàng)目才可以進(jìn)行設(shè)計(jì)工作。

　　總設(shè)備確定以后，接下來(lái)就是選配套設(shè)備，一步扣一步，主設(shè)備無(wú)法確定，設(shè)計(jì)也無(wú)法展開(kāi)，整個(gè)工程也就實(shí)施不了。針對(duì)這方面，中標(biāo)人盡可能壓縮前期準(zhǔn)備周期，在2014年以前，每個(gè)垃圾發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備周期都在6-12個(gè)月，只要開(kāi)工，基本18個(gè)月建成。大連屬于北方，18個(gè)月橫跨兩個(gè)冬季，這也是困擾工期的問(wèn)題。

　　2014年以后，隨著國(guó)家規(guī)范各項(xiàng)建設(shè)程序，公眾參與增加，目前包括所有實(shí)施的項(xiàng)目，前期的準(zhǔn)備周期長(zhǎng)達(dá)兩年，準(zhǔn)備充分才能徹底實(shí)施。如果這個(gè)工作沒(méi)完成，下一步工作就沒(méi)法進(jìn)展，這是比較令人頭疼的問(wèn)題。現(xiàn)在，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目一步步規(guī)范做下來(lái)，大概需要4-5年才能做完。

　　招標(biāo)技術(shù)要求設(shè)置系統(tǒng)完善

　　隨著城市的發(fā)展，大連市生活垃圾越來(lái)越多，急需選擇一個(gè)較新、較成熟的垃圾處理方式。2003年，大連市公開(kāi)招標(biāo)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，之后根據(jù)具體條款細(xì)節(jié)，和中標(biāo)人進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)十幾年的談判和磋商，但由于前期對(duì)垃圾發(fā)電PPP招標(biāo)的復(fù)雜性估計(jì)不足。加上當(dāng)時(shí)沒(méi)有同類(lèi)項(xiàng)目的招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，招標(biāo)過(guò)程中，項(xiàng)目條件不夠明確，談判過(guò)程中，信息不對(duì)稱等，最終導(dǎo)致該項(xiàng)目陷入僵局。

　　選擇一個(gè)專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)，設(shè)置系統(tǒng)完善的招標(biāo)技術(shù)要求，是前期項(xiàng)目準(zhǔn)備的一個(gè)非常關(guān)鍵的因素。經(jīng)過(guò)多次調(diào)研，大連市選擇了一家專業(yè)咨詢公司和他們共同推進(jìn)該項(xiàng)目。通過(guò)前期準(zhǔn)備，2009年7月，大連市政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，確定中標(biāo)人，2010年3月，與中標(biāo)人簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，正式開(kāi)展前期工作，2010年10月開(kāi)工建設(shè)，2012年7月投產(chǎn)運(yùn)行。該項(xiàng)目占地約110畝，當(dāng)時(shí)考慮擴(kuò)建，預(yù)留了建設(shè)規(guī)模，設(shè)計(jì)的日處理生活垃圾1500噸，年處理生活垃圾55萬(wàn)噸，年發(fā)電量是1.6億度，就當(dāng)時(shí)而言，國(guó)產(chǎn)的爐排還沒(méi)有太成熟，總投資6.8億。

　　記者從現(xiàn)場(chǎng)了解到，該項(xiàng)目執(zhí)行到現(xiàn)在已進(jìn)行三年多，從項(xiàng)目的簽約到開(kāi)工，用了一年零幾個(gè)月時(shí)間，從項(xiàng)目開(kāi)工到項(xiàng)目投產(chǎn)20個(gè)月，項(xiàng)目施工按照計(jì)劃進(jìn)行，在國(guó)內(nèi)是投產(chǎn)建設(shè)時(shí)間較短的一個(gè)項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目從前期準(zhǔn)備、工程建設(shè)、投產(chǎn)以后運(yùn)營(yíng)管理，在行業(yè)內(nèi)大膽采用新工藝，摸索垃圾焚燒在北方的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，都做的比較規(guī)范。

　　從項(xiàng)目的數(shù)據(jù)來(lái)看，設(shè)計(jì)的年處理生活垃圾55萬(wàn)噸，2013年，接近60萬(wàn)噸，2014年，達(dá)到64萬(wàn)噸，發(fā)電量達(dá)到1.4億，2015年，發(fā)電量接近1.6億，基本達(dá)到了設(shè)計(jì)指標(biāo)，同時(shí)垃圾比設(shè)計(jì)的多處理了近10萬(wàn)噸，滿足了中心城區(qū)的垃圾處理需要。

　　項(xiàng)目兼顧前瞻性和先進(jìn)性

　　在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要充分考慮一些問(wèn)題。例如，在特許權(quán)協(xié)議里，這種調(diào)價(jià)機(jī)制的完善，CPI變動(dòng)多少，物料價(jià)格上漲有什么要求，人員收入是否有調(diào)整，該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，國(guó)內(nèi)各種物價(jià)、原材料價(jià)格、人員工資都大幅上升。在招標(biāo)過(guò)程中，項(xiàng)目概算的價(jià)格是六億兩千五百多萬(wàn)，項(xiàng)目實(shí)施以后，面臨國(guó)家各種材料、費(fèi)用上漲，但由于成本控制得較好，項(xiàng)目實(shí)施完了投資在六億八千萬(wàn)。

　　項(xiàng)目公司提出，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定超過(guò)額定量的部分按60%結(jié)算，從某種角度來(lái)說(shuō)值得商量。項(xiàng)目公司從實(shí)際過(guò)程中了解到，垃圾處理設(shè)計(jì)的熱值，一般七到八年后才能達(dá)到，現(xiàn)有的垃圾按照不同的生活水平，不同收入的人群，不同收入的層次垃圾的熱值不一樣。拿1500噸的垃圾處理量來(lái)說(shuō)，從協(xié)議理解入廠1500噸，項(xiàng)目設(shè)計(jì)是入爐1500噸，入廠的垃圾有16%-20%是滲濾液、是污水，實(shí)際入爐的接近80%。這些也需要進(jìn)一步明確。

　　在國(guó)內(nèi)，好多焚燒廠最開(kāi)始招標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，考慮的依據(jù)是現(xiàn)有的城市垃圾的收集量來(lái)做，但是經(jīng)過(guò)這幾年的觀察，垃圾收集量跟城市經(jīng)濟(jì)有很大的關(guān)系，城市人口越多，垃圾越多，焚燒廠設(shè)計(jì)的時(shí)候要考慮擴(kuò)建的部分，這些年針對(duì)焚燒廠出現(xiàn)好多爭(zhēng)議，廠址很難選擇，城市垃圾如果三年出不去，整個(gè)城市都會(huì)變臭。作為城市管理者要充分考慮，很可能這次建設(shè)之后，以后再想選址就很困難，因而選址要充分考慮三五年一步規(guī)劃出來(lái)。

　　還有一個(gè)問(wèn)題就是工藝設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，要兼顧前瞻性和先進(jìn)性。工藝設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)前幾年能滿足國(guó)標(biāo)的要求就很好了，2008年以后，各大運(yùn)營(yíng)商逐步在提標(biāo)，向歐盟標(biāo)準(zhǔn)靠攏，現(xiàn)在很多項(xiàng)目，像北京、天津、上海、南京這一帶的標(biāo)準(zhǔn)在2008年建設(shè)投產(chǎn)的項(xiàng)目，基本都向歐盟的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)靠攏，在國(guó)家層面上，2014年，出了新國(guó)標(biāo)，新國(guó)標(biāo)也是在向歐盟的標(biāo)準(zhǔn)靠攏，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)跟各大運(yùn)營(yíng)商前幾年實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)差不多。

　　2013年以后，國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目很?chē)?yán)格，就是歐盟標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目的建設(shè)和投資運(yùn)營(yíng)，都在考慮完全使用歐盟標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有的設(shè)備，現(xiàn)有的系統(tǒng)要考慮改造，要考慮新的設(shè)備，要滿足以后的要求，因而，新廠建設(shè)中，要充分考慮標(biāo)準(zhǔn)的變化，打出提前量，否則項(xiàng)目建成了，三年以后國(guó)標(biāo)一提標(biāo)，建好的廠子改也改不了，拆也拆不了，到時(shí)是非常麻煩的。所以，在工藝設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置要提高。

　　四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

　　大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，可以看到，大連市政府在吸取上一次失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，在這一次的招標(biāo)前期做了充足的準(zhǔn)備工作，將合同涉及的具體條款、細(xì)節(jié)、未來(lái)權(quán)責(zé)等一一界定清晰，最終招標(biāo)結(jié)果優(yōu)于政府預(yù)期。

　　單就大連中心城區(qū)垃圾焚燒PPP項(xiàng)目而言，其成功的運(yùn)行至少有四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒：

　　一是PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本的合作，其中不只涉及到資本如何運(yùn)作的問(wèn)題，還涉及到項(xiàng)目建設(shè)等整個(gè)工程方面的問(wèn)題，牽扯的環(huán)節(jié)眾多。垃圾焚燒工程在實(shí)施過(guò)程中，包括極其復(fù)雜的各種技術(shù)、政策、監(jiān)管、邊界條件等界定工作，有一項(xiàng)不清楚都可能在實(shí)施過(guò)程中帶來(lái)很大的麻煩。在這方面，大連市政府對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行了深入調(diào)研，在項(xiàng)目咨詢和前期準(zhǔn)備階段，也引入了專業(yè)的咨詢公司，周密考慮了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)條款和實(shí)際技術(shù)方案，編制完成了整套方案，對(duì)可能發(fā)生的問(wèn)題做了預(yù)想和明確的界定，上述工作都為整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施奠定了一個(gè)扎實(shí)的基礎(chǔ)。

　　二是PPP項(xiàng)目選擇合適的合作伙伴至關(guān)重要。由于該P(yáng)PP項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施不可或缺的一部分，是公用事業(yè)的一種，雖然由企業(yè)實(shí)施，作為政府的公用事業(yè)，不僅擔(dān)負(fù)企業(yè)責(zé)任，而且擔(dān)負(fù)很大的社會(huì)責(zé)任。因而在選擇合適的合作伙伴時(shí)，除了其要有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還要有建設(shè)管理能力和運(yùn)營(yíng)管理能力，要重視企業(yè)的信譽(yù)。

　　三是該項(xiàng)目對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中很多條款約定的非常詳盡。通常來(lái)說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)期限一般從投產(chǎn)開(kāi)始計(jì)算，造成工程建設(shè)期不可控。而該項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期明確約定其包含建設(shè)期，這促使企業(yè)自加壓力推進(jìn)建設(shè)進(jìn)度，盡快投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)才能獲得經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

　　四是政府和企業(yè)互相支持，為項(xiàng)目實(shí)施解決具體問(wèn)題。該項(xiàng)目的承接公司和大連市質(zhì)監(jiān)局建立了非常暢通高效的溝通機(jī)制，從項(xiàng)目執(zhí)行到高層溝通，整個(gè)項(xiàng)目非常順利。同時(shí)，按照協(xié)議規(guī)定，政府完成政府的工作，使工程建設(shè)與外部配套同步實(shí)施，由于良好的溝通機(jī)制，該項(xiàng)目從開(kāi)工到竣工可以算是國(guó)內(nèi)建設(shè)最快的一個(gè)。

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