廣東首例，看汕頭模式如何破解PPP落地難

發(fā)布日期：2015-08-13來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 2015年7月1日，廣東省汕頭市潮陽(yáng)區(qū)3座污水處理廠PPP項(xiàng)目協(xié)議正式簽署，加之此前簽署的潮南區(qū)3座污水處理廠的PPP項(xiàng)目協(xié)議，標(biāo)志著汕頭市6座污水處理廠PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)成功落地。

　　 本項(xiàng)目是廣東省第一例污水處理設(shè)施PPP項(xiàng)目，由廣東省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳牽頭組織和指導(dǎo)推進(jìn)、中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司擔(dān)任PPP咨詢顧問、廣東省政府采購(gòu)中心實(shí)施采購(gòu)。項(xiàng)目包括汕頭市潮陽(yáng)區(qū)、潮南區(qū)等6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的建設(shè)，合計(jì)污水處理總規(guī)模26萬噸/日，其中一期總規(guī)模13萬噸/日，總投資15.6億元。

　　 自2014年12月開始項(xiàng)目籌劃，歷時(shí)近半年時(shí)間，省、市、區(qū)三級(jí)政府緊密協(xié)作，借助專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，進(jìn)行了諸多創(chuàng)新嘗試，為廣東省乃至全國(guó)范圍內(nèi)采用PPP模式推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)引入社會(huì)資本，加快推動(dòng)市政公用設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具有重要的示范意義。

　　 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)難在哪?

　　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠是水環(huán)境集中整治的關(guān)鍵一環(huán)，直接決定了我國(guó)水污染治理的成敗。然而，眾所周知，相對(duì)于較為成熟的城市污水處理廠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)難已成普遍現(xiàn)象，突出體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

　　 第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金有限，難以支撐污水處理廠項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，財(cái)政能力薄弱，污水處理費(fèi)征收難度大，而僅靠財(cái)政收入很難承受起污水處理廠的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本。“新增項(xiàng)目沒錢建、存量項(xiàng)目用不起”，成為各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項(xiàng)目建設(shè)的常態(tài)。

　　 第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠項(xiàng)目規(guī)模效應(yīng)差，投資吸引力弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模較小，進(jìn)水水質(zhì)復(fù)雜，配套管網(wǎng)工程量大等，這些因素使得此類項(xiàng)目總投資大、運(yùn)行成本高、規(guī)模效應(yīng)差，難以吸引到社會(huì)資本。

　　 第三，配套管網(wǎng)建設(shè)滯后，影響廠區(qū)運(yùn)營(yíng)。由于配套管網(wǎng)投資額相對(duì)較大、建設(shè)資金較難籌集，管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠因無配套管網(wǎng)而常年“曬太陽(yáng)”。

　　 第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏配套支持，難以科學(xué)管理。污水處理設(shè)施“三分建設(shè)、七分管理”，管理驅(qū)動(dòng)才能保證治理成效。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往缺乏與污水處理相關(guān)的管理人才和技術(shù)人員，從而無法進(jìn)行有效科學(xué)的管理，以至于污水治理成效堪憂。

　　 如何有針對(duì)性地解決上述問題，緩解地方財(cái)政壓力，提高項(xiàng)目投資吸引力，完善配套管網(wǎng)建設(shè)工作，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率和質(zhì)量，成為破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)難題的關(guān)鍵。

　　 因地制宜，創(chuàng)新方案

　　 為切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項(xiàng)目難題，中國(guó)投資咨詢公司與省住建廳、汕頭市環(huán)保局、市潮陽(yáng)區(qū)及潮南區(qū)政府等相關(guān)部門進(jìn)行了多輪溝通，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)了PPP實(shí)施方案，確保項(xiàng)目方案科學(xué)、可行。其中“廠網(wǎng)一體、同步運(yùn)作、多項(xiàng)目捆綁”的模式在實(shí)施方案專家評(píng)審會(huì)上得到了專家的廣泛認(rèn)可。

　　 該項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為30年，在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目設(shè)施(包括廠區(qū)及管網(wǎng))的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，提供污水處理和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，并向政府收取污水處理費(fèi)和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)。政府方負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理社會(huì)資本提供的服務(wù)，依照項(xiàng)目協(xié)議約定向其支付污水處理費(fèi)和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)。

　　 結(jié)合上述要求，方案從以下三方面尋求創(chuàng)新，以徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)難題：

　　 第一，靈活運(yùn)用PPP模式運(yùn)作管網(wǎng)項(xiàng)目。

　　 污水管網(wǎng)是典型的非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如何靈活運(yùn)用PPP模式解決非污水管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)難題是實(shí)施方案的核心。本項(xiàng)目創(chuàng)新性地采用DBFOT模式，在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)廠區(qū)及配套管網(wǎng)的優(yōu)化設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)，政府方基于運(yùn)營(yíng)績(jī)效向其支付污水管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，合作期滿后，社會(huì)資本將管網(wǎng)設(shè)施無償移交給政府。此模式通過政府直接購(gòu)買服務(wù)的方式解決了配套管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)難題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠配套管網(wǎng)建設(shè)提供一種新思路。

　　 第二，廠網(wǎng)一體，同步運(yùn)作。

　　 2015年2月，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》(財(cái)建〔2015〕29號(hào))指出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行廠網(wǎng)一體、站網(wǎng)一體、收集處理一體化運(yùn)營(yíng)。

　　 為落實(shí)上述“廠網(wǎng)一體”精神，本項(xiàng)目采用“廠網(wǎng)一體、同步運(yùn)作、單獨(dú)核算”的機(jī)制。一方面，采用DBFOF模式賦予社會(huì)資本工作的靈活性，統(tǒng)籌安排資金與工程規(guī)劃，切實(shí)做到配套管網(wǎng)與污水處理廠同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步投運(yùn)。另一方面，鑒于污水廠處理廠區(qū)與管網(wǎng)的工程性質(zhì)、技術(shù)要求、運(yùn)營(yíng)維護(hù)模式、付費(fèi)及調(diào)價(jià)機(jī)制等均存在較大差異，因此方案將廠區(qū)與配套管網(wǎng)項(xiàng)目分開運(yùn)作、單獨(dú)核算，便于政府方進(jìn)行差異化、針對(duì)性管理。

　　 第三，多項(xiàng)目捆綁招標(biāo)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

　　 為增強(qiáng)項(xiàng)目的吸引力，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，引入資金實(shí)力雄厚、運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)資本，保障項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量并降低運(yùn)營(yíng)成本，本項(xiàng)目將汕頭市內(nèi)6座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁招標(biāo)，總體規(guī)模達(dá)13萬噸/日，總投資達(dá)15.6億元，充分發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)，提高了項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

　　 高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，規(guī)范采購(gòu)

　　 第一，選用省級(jí)采購(gòu)平臺(tái)，增加項(xiàng)目影響力。

　　 在實(shí)施本項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)，各方當(dāng)事人堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求運(yùn)作，選擇省級(jí)政府采購(gòu)平臺(tái)——廣東省政府采購(gòu)中心進(jìn)行采購(gòu)，采購(gòu)過程公平公開公正，打消了社會(huì)資本的疑慮，增強(qiáng)了項(xiàng)目的影響力。

　　 第二，實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購(gòu)主體相分離，加強(qiáng)協(xié)調(diào)力度。

　　 本項(xiàng)目創(chuàng)新性地將項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與采購(gòu)主體相分離，并增強(qiáng)各相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力度。項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)為潮陽(yáng)、潮南區(qū)環(huán)保局，項(xiàng)目的采購(gòu)主體則是汕頭市環(huán)保局。由項(xiàng)目采購(gòu)主體統(tǒng)籌負(fù)責(zé)采購(gòu)工作，協(xié)調(diào)區(qū)政府、區(qū)主管部門、咨詢機(jī)構(gòu)及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等各方力量。這一架構(gòu)強(qiáng)化了項(xiàng)目的協(xié)調(diào)服務(wù)力度，提高了溝通效率，同時(shí)增加了政府方的信用水平，提升社會(huì)資本的投資信心。

　　 第三，科學(xué)資格預(yù)審，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

　　 本項(xiàng)目資格預(yù)審時(shí)，將目標(biāo)企業(yè)定位為水務(wù)行業(yè)大型戰(zhàn)略投資運(yùn)營(yíng)商，其需要具備一定的投融資能力和豐富的污水處理項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。這一設(shè)計(jì)在一定程度上避免了“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生，即杜絕了部分公司惡意報(bào)價(jià)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)投資人無法中標(biāo)的情形。最終，11家國(guó)內(nèi)頂級(jí)的水務(wù)公司參與并通過了資格預(yù)審，為實(shí)現(xiàn)合理、充分競(jìng)爭(zhēng)奠定基礎(chǔ)。

　　 第四，綜合評(píng)審，擇優(yōu)選擇社會(huì)資本。

　　 本項(xiàng)目技術(shù)條件、核心邊界條件較為明確，故采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，并以綜合評(píng)分法作為評(píng)標(biāo)方法。評(píng)審指標(biāo)主要包括商務(wù)報(bào)價(jià)、技術(shù)方案、投融資方案、法律方案等四方面，擇優(yōu)選擇中標(biāo)社會(huì)資本。

　　 讓社會(huì)資本充分競(jìng)爭(zhēng)

　　 由于前期工作到位，項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)科學(xué)、可行，采購(gòu)流程科學(xué)規(guī)范，本項(xiàng)目吸引多家國(guó)內(nèi)領(lǐng)先污水處理企業(yè)投標(biāo)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，實(shí)施效果顯著。最終，本項(xiàng)目確定兩家國(guó)內(nèi)水務(wù)行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)分別作為項(xiàng)目的中標(biāo)人，且中標(biāo)價(jià)較政府最高限價(jià)大比例下浮，各項(xiàng)目報(bào)價(jià)平均下浮約33.4%，遠(yuǎn)超政府方預(yù)期。

　　 通過創(chuàng)新性采用PPP模式運(yùn)作，本項(xiàng)目成功地引入優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本，不但為汕頭市的污水處理設(shè)施建設(shè)籌集了社會(huì)資金，緩解了地方政府付費(fèi)壓力，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠建設(shè)進(jìn)度，還加快了政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配。

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