福州公益性項(xiàng)目“試水”PPP： 合理配置資源讓“冷”項(xiàng)目“熱”起來

發(fā)布日期：2015-09-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者|潘曉娟

　　 在國家的大力倡導(dǎo)下，PPP(政府和社會資本合作)模式持續(xù)升溫，已成為從政府、學(xué)界到企業(yè)都津津樂道的一個話題。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，從目前的PPP項(xiàng)目來看，那些投資回報(bào)率高的項(xiàng)目，社會資本競相追逐。但一些非經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性的市政和公益性項(xiàng)目卻頗有些尷尬，其運(yùn)營模式與盈利能力的矛盾讓一些社會資本鮮有光顧，成為真正受“冷落”被遺忘的項(xiàng)目。

　　 如何讓市場中那些受“冷落”的項(xiàng)目“熱”起來?中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者在采訪中了解到，福州市在這方面開了先河，正在建設(shè)中的福州海峽文化藝術(shù)中心就是采用PPP模式來運(yùn)作，2017年底該中心將正式完工亮相。

　　 福州海峽文化藝術(shù)中心位于福州馬尾新城區(qū)域內(nèi)，是福州市重點(diǎn)建設(shè)的民生項(xiàng)目以及公共文化事業(yè)項(xiàng)目，同時也是福州新區(qū)片區(qū)內(nèi)的地標(biāo)建筑。一個公益性的項(xiàng)目是如何與PPP模式“擦出”火花?怎樣吸引到社會資本的關(guān)注?地方政府如何有效地做到控制財(cái)政支出規(guī)模?通過解讀這個樣板，中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者試圖給讀者一個答案。

　　 公益項(xiàng)目如何吸引社會資本

　　 今年5月23日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分赋?，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作(PPP)模式，吸引社會資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

　　 《意見》提出的目標(biāo)為，立足于加強(qiáng)和改善公共服務(wù)，形成有效促進(jìn)政府和社會資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。

　　 而一個不爭的現(xiàn)實(shí)是，那些投資回報(bào)率高的項(xiàng)目，社會資本競相追逐。而一些非經(jīng)營性的市政和公益性項(xiàng)目卻處于尷尬的境地。

　　 福州海峽文化藝術(shù)中心項(xiàng)目是福州市首個落地的PPP項(xiàng)目，因其獨(dú)特的茉莉花外形以及相仿的建筑面積，這一項(xiàng)目也被坊間稱為福州版的“悉尼歌劇院”。作為一個準(zhǔn)公益性的項(xiàng)目，決定了其在相當(dāng)長時間內(nèi)難以依靠自身經(jīng)營而盈利。

　　 “該項(xiàng)目能夠開工建設(shè)，也是幾經(jīng)波折。”福州市財(cái)政局副局長金暉輝在日前由中國財(cái)政學(xué)會公私合作專業(yè)委員會舉辦的PPP沙龍內(nèi)部研討會上對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者介紹說，沒有現(xiàn)成的案例，只能是摸著石頭過河，力求政府、百姓和投資方的共贏。海峽文化藝術(shù)中心于2013年下半年開始籌劃，原本想將該項(xiàng)目嵌入到片區(qū)開發(fā)中去，但由于片區(qū)開發(fā)的資金量大，運(yùn)作中出現(xiàn)一些困難，同時也受到一些土地政策的限制。2014年財(cái)政部開始推廣PPP模式，才考慮將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)成PPP模式。這個項(xiàng)目轉(zhuǎn)入到PPP模式，主要是考慮到文體中心項(xiàng)目前期的建設(shè)規(guī)模比較大，也符合PPP模式相關(guān)的一些要素和邊界條件。

　　 據(jù)了解，總投資35.33億元的海峽文化藝術(shù)中心的特許經(jīng)營期為10年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營期7年。該文化藝術(shù)中心總體規(guī)劃用地面積約237畝，建筑面積約15萬平方米(地下室建筑面積約5萬平方米)。在外形上，海峽文化藝術(shù)中心融入了福州市花茉莉花的元素，由芬蘭設(shè)計(jì)師設(shè)計(jì)，造型酷似一朵潔白的茉莉花。從效果圖上看，該中心以“五片帆、一朵花”為設(shè)計(jì)理念，包括歌劇院、音樂廳、多功能戲劇廳、影視中心、藝術(shù)博物館、中央文化大廳和其他配套服務(wù)區(qū)等。

　　 “海峽文化藝術(shù)中心作為PPP模式與綠地模式最大的差別就在于運(yùn)營。我們將這個大型綜合項(xiàng)目的運(yùn)營資源分為兩部分，其中，將影視中心、藝術(shù)博物館、中央文化大廳及其他配套服務(wù)區(qū)包括部分商業(yè)、廣告項(xiàng)目作為A部分，采用BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)，由雙方共同出資組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營，政府通過融資補(bǔ)貼、運(yùn)營補(bǔ)貼等提供可行性缺口補(bǔ)助，政府如果需要使用藝術(shù)博物館時，項(xiàng)目公司無償提供給政府使用;將歌劇院、音樂廳和多功能戲劇廳作為B部分，由福州文化廣電新聞出版局選擇專業(yè)的運(yùn)營商運(yùn)營，項(xiàng)目公司僅負(fù)責(zé)維修維護(hù)、配套服務(wù)等，非常類似于英國的PFI(私人融資活動)模式。而EPC(工程總承包)，則是由中標(biāo)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工程施工總承包。按高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的要求，如項(xiàng)目未獲得魯班獎，社會投資人將被處以建安工程結(jié)算總價2%的質(zhì)量違約罰金，獲獎則可得到2%的獎勵。”金暉輝分析說，歸納起來，就是整體項(xiàng)目靈活采用BOT+PFI+EPC結(jié)合的PPP模式，目前來看這是該項(xiàng)目最佳的一個解決辦法。

　　 代表政府出資的馬尾新城建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司董事長林濤表示，該項(xiàng)目通過統(tǒng)籌經(jīng)營性收入、建設(shè)成本補(bǔ)貼、融資成本補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼等，搭建了清晰合理的商業(yè)模式，確保社會效益高而經(jīng)濟(jì)效益不高的公益性項(xiàng)目有可靠的收益，激發(fā)了社會資本投資的熱情。

　　 金暉輝表示，財(cái)政的財(cái)力是有限的，尤其地方財(cái)力更是有限的，有限的財(cái)力里如何實(shí)現(xiàn)投入的最大化也在考量著地方政府的作為。地方政府每一屆都有它的重點(diǎn)項(xiàng)目，都有它的民生工程，單純依靠財(cái)政的資金難以做到滿足所有需求，而采用PPP模式能把更多的社會資本吸引過來，這也是非常重要的一種建設(shè)方式。

　　 創(chuàng)新機(jī)制合理配置經(jīng)營資源

　　 財(cái)政部金融司五處在業(yè)內(nèi)有“PPP處”的稱呼，在該處處長闞曉西看來，福州海峽文化藝術(shù)中心采用PPP模式來運(yùn)營是難能可貴的，這是一種比較理想狀態(tài)的政府與社會資本的合作模式。

　　 闞曉西對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者透露，實(shí)際上，推廣PPP以來做得比較多的是市場發(fā)育比較成熟和運(yùn)營商競爭比較充分的領(lǐng)域。而像文化、體育這些傳統(tǒng)的公共設(shè)施，因?yàn)楦习傩盏那猩砝婷芮邢嚓P(guān)，很多政府也不愿意交出去，因此難以吸引社會資本的進(jìn)入。未來，這種公共設(shè)施在轉(zhuǎn)型過程中面臨著如何滿足老百姓的基本公共服務(wù)的需要以及其他的商業(yè)性活動盈利的需要。

　　 中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者在采訪中了解到，當(dāng)前我國處于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各地地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著大量的資金需求，主要包括交通、水利、城市建設(shè)等不具有經(jīng)營性現(xiàn)金收入的項(xiàng)目。對這些項(xiàng)目，一些地方政府存在著重建設(shè)輕運(yùn)營的想法。當(dāng)下，著力解決地方政府輕運(yùn)營，嚴(yán)格遵守契約精神是 PPP項(xiàng)目順利運(yùn)作的保證。

　　 金暉輝在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時指出，海峽文化藝術(shù)中心是典型的城市功能性項(xiàng)目，從福建省來看也屬于投資規(guī)模比較大的一個項(xiàng)目。就這個項(xiàng)目而言，風(fēng)險分配的框架是清晰合理的，做到了讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事情。比如，把這個項(xiàng)目分為兩個部分，把歌劇院、音樂廳專業(yè)性很強(qiáng)、運(yùn)營難度相對大的部分單獨(dú)拿出來招商，就是讓最有能力承擔(dān)風(fēng)險的合作者來承擔(dān)風(fēng)險，同時也要讓其有一定的盈利。

　　 “這個項(xiàng)目通過靈活運(yùn)用PPP模式，從中也汲取了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，包括要優(yōu)選合作伙伴、提高效率以及降低成本等。”金暉輝坦言，最重要的感受就是通過 PPP這樣的一種全過程的合作方式、創(chuàng)新機(jī)制合理配置了經(jīng)營資源。比如，這個項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)不是由項(xiàng)目公司來設(shè)計(jì)，但是這個項(xiàng)目公司要進(jìn)行之后的運(yùn)營管理。所以，項(xiàng)目公司在建設(shè)過程中就要考慮其今后運(yùn)營面臨的問題，對原有的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，通過設(shè)計(jì)的優(yōu)化來降低建設(shè)成本。同時，他們在建設(shè)過程中也會精簡優(yōu)化建設(shè)的流程，盡可能節(jié)約建設(shè)成本。相比傳統(tǒng)的施工招標(biāo)及建設(shè)流程，通過PPP模式運(yùn)作，引入的社會資本合作方具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)施工資質(zhì)，即可開展相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工，也大大縮短了項(xiàng)目的建設(shè)時間。

　　 在金暉輝看來，這個項(xiàng)目在對可行性缺口提供運(yùn)營補(bǔ)助的同時也要求社會資本兜底，同時政府對融資成本進(jìn)行了上限的鎖定，通過一些邊界條件的設(shè)定來選擇專業(yè)運(yùn)營商來運(yùn)營，目的就是能夠使這個項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中既做到成本最低，又做到收益最大。

　　 項(xiàng)目達(dá)到激勵與約束相融狀態(tài)

　　 闞曉西對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者分析說，福州海峽文化藝術(shù)中心這個項(xiàng)目已經(jīng)具備了PPP模式的基本要求，是一個有益的探索。值得一提的是，這其中包括了政府的有限兜底以及政府的承諾納入預(yù)算管理，還包括了財(cái)政承受能力的評估、采購方式的公開、透明，以及股權(quán)的作價回收等，已經(jīng)達(dá)到了一種激勵與約束相融的狀態(tài)。

　　 “如何用更少的資金來撬動大量的社會投資，通過引入社會資本合作可以滿足政府急需建設(shè)資金的需求，緩解財(cái)政資金支出的壓力，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算安排更加科學(xué)、可控和合理。”金暉輝坦言，PPP實(shí)施當(dāng)中會加大政府的建設(shè)成本，這是非常明顯的：首先，要支付銀行利息;第二，要支付社會投資方的合理回報(bào)。但是，通過盡可能地拉長項(xiàng)目的合作期限，就可以達(dá)到資產(chǎn)價值和貨幣價值的比較效益問題，靜態(tài)看投入是加大了，動態(tài)看投入是節(jié)約了。

　　 國家開發(fā)銀行行務(wù)委員、中國開發(fā)性金融促進(jìn)會政府和社會資本合作委員會總干事蔣志剛在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時指出，PPP模式也對政府職責(zé)的監(jiān)管提出了非常清晰的要求，因?yàn)樵赑PP項(xiàng)目上政府的作用是不可或缺的。政府應(yīng)該發(fā)揮什么作用?政府不是運(yùn)動員的職責(zé)，他應(yīng)該是裁判員，換句話說是一個監(jiān)管的職責(zé)。政府在這個過程中要發(fā)揮監(jiān)管的作用，在事前、事中和事后都要發(fā)揮相關(guān)的作用。恰恰如福州海峽文化藝術(shù)中心這個項(xiàng)目，政府精準(zhǔn)的財(cái)富測算能夠保證項(xiàng)目達(dá)到一定成本上的節(jié)約。

　　 闞曉西表示，理想的PPP模式對政府的執(zhí)政能力要求是很高的。PPP的理想狀態(tài)是行業(yè)主管部門做成本的監(jiān)督管理，財(cái)政部門做績效的考核評價，最后根據(jù)成本的管理和績效考核的結(jié)果來進(jìn)行支付。一些深層次的東西可能要隨著政府自身的能力建設(shè)和社會各方面的接受程度而慢慢地改變，相信在這個過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題，然后不斷地完善制度和操作流程，最終在PPP模式下能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險合理分配、責(zé)權(quán)利對等的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一個全生命周期管理。

　　 “并不是說所有的項(xiàng)目，我們都要按照PPP的模式一哄而上，還要確實(shí)考慮到財(cái)政的承受能力。”金暉輝建議，PPP項(xiàng)目需要加強(qiáng)財(cái)政承受能力的評估。“從目前的實(shí)踐看，隨著今后更多的PPP項(xiàng)目的實(shí)施，每個項(xiàng)目確實(shí)要進(jìn)行財(cái)政承受能力的評估，以控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出規(guī)模，確保財(cái)政支出的責(zé)任到位。”他說。

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