新城建設(shè)與私營鐵路：來自東京的PPP合作案例

發(fā)布日期：2015-10-10來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 一、日本私有鐵路公司參與城市建設(shè)

　　 1.日本私有鐵路公司

　　 日本私有鐵路公司是日本城市交通運營的主要力量,當前日本全國大約有16家主要的大型私有鐵路公司,其中大多數(shù)集中在大都市圈。以日本首都圈為例東京現(xiàn)有8家私有鐵路公司，承擔著日本首都圈城市特別是城郊之間的交通運輸。從運輸規(guī)模上看，東京的私有鐵路公司經(jīng)營鐵路承擔的旅客運輸量占東京軌道交通旅客運輸總量的89%，是保障東京城市及城郊之間交通出行的重要力量。日本的城市交通是由地區(qū)鐵路為主的城郊快速通勤交通和城市公共交通構(gòu)成，私有鐵路公司以經(jīng)營地區(qū)鐵路為主。作為公共交通運輸，日本的私有鐵路公司運營沒有政府補貼，在市場的激烈競爭中日本私有鐵路公司想要占據(jù)市場，不斷擴大企業(yè)業(yè)務滿足城市快速發(fā)展需求，除依靠大都市巨大的交通需求和企業(yè)自身高效的運營管理之外，私有鐵路公司可以開展運輸業(yè)之外的多元化經(jīng)營是保證日本私有鐵路公司企業(yè)運營發(fā)展的重要因素。在日本相關(guān)法律允許私營鐵路公司在經(jīng)營軌道交通運輸?shù)耐瑫r，從事地方服務業(yè)和鐵路建設(shè)沿線城市開發(fā)等商業(yè)活動。根據(jù)這些相關(guān)法律法規(guī)私有鐵路公司通過在運輸線路周邊開發(fā)城鎮(zhèn)，提供公交和出租汽車等服務、提供賣場和超市購物以及休閑娛樂等擴大和增加鐵路沿線人口及游客保障運輸客流，同時用獲取的營業(yè)收入補貼交通運輸業(yè)務，特別是對公共交通方面的經(jīng)營的補貼。因此，在日本私有鐵路公司內(nèi)部一般都設(shè)有三個業(yè)務部門，一是交通(鐵路)運輸部、二是汽車運輸部、三是以房地產(chǎn)開發(fā)和服務業(yè)為主的其它部門。其中，房地產(chǎn)業(yè)務包括沿線和站區(qū)周邊的商業(yè)開發(fā)、住宅建設(shè)以及物業(yè)管理等。盡管各個公司在多元化經(jīng)營細節(jié)方面存在差異，但土地產(chǎn)開發(fā)作為企業(yè)的主要業(yè)務內(nèi)容各個企業(yè)都是基本相同的。

　　 2.私有鐵路公司參與城市建設(shè)的案例

　　 東急是日本最大的私有鐵路公司，是私有鐵路多元化經(jīng)營的成功企業(yè)。從東急公司營業(yè)收入的統(tǒng)計來看，公司收入中的49%來源于交通運輸主業(yè)，房地產(chǎn)占收入約占33%，酒店收入約為2%，其他業(yè)務收入16%。東急公司是利用開發(fā)東京城郊交通線進入交通運輸業(yè)。在建設(shè)東京郊區(qū)20.1公里鐵路運輸線時，東急公司在沿線平整坡地開發(fā)了約5000公頃的花園新城，在站點周邊建設(shè)百貨商場、酒店、飯店、休閑娛樂以及辦公等集客設(shè)施。該線路建成之后，東急公司進一步將線路與東急公司建設(shè)的靠近東京中心區(qū)的地鐵線和公共運輸局經(jīng)營的城市公交地鐵連接，使東急公司列車能夠直接進入東京的城市中心。盡管這一項目的建設(shè)工期用了相對較長時間，但是東急公司通過這些設(shè)施的建設(shè)，不斷吸引人口入住花園新城，現(xiàn)在東急公司建設(shè)的花園新城人口已達到50萬，成為東急公司運輸線路上的主要客源?，F(xiàn)在東急公司已擁有鐵路運輸線約100公里，企業(yè)的年銷售收入也已達到47，830億日元。作為日本私有鐵路公司多元成功經(jīng)營的成功典范，東急公司現(xiàn)擁有10萬多員工和400多個下屬企業(yè)，其中10家成員公司在東京證券交易所上市。

　　 二、私有鐵路公司參與城市建設(shè)的主要作用

　　 1.促進新城建設(shè)更多與市場需求相結(jié)合

　　 土地開發(fā)是日本私有鐵路公司多元化業(yè)務經(jīng)營中的重要組成部分，是企業(yè)獲取盈利和促進主業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性業(yè)務。從地區(qū)來看，私有鐵路公司參與開發(fā)會更多地考慮市場因素，可以更加合理規(guī)劃交通與城市建設(shè)之間的關(guān)系。因此，有私有鐵路公司參與設(shè)計和開發(fā)的項目在有效形成人流和產(chǎn)業(yè)集聚等方面都能發(fā)揮積極作用。私有鐵路公司土地開發(fā)的主要業(yè)務內(nèi)容包括沿線和站區(qū)周邊的商業(yè)開發(fā)、住宅建設(shè)以及物業(yè)管理等，此外還有與城市基礎(chǔ)設(shè)施服務相關(guān)的城市煤氣，以及與運輸線路有關(guān)的郊區(qū)主題娛樂公園和體育項目以及旅游等，如東京迪斯尼就是由私有鐵路公司開發(fā)和經(jīng)營的項目。私有鐵路公司在土地開發(fā)過程中自然的使企業(yè)自身利益與地區(qū)發(fā)展結(jié)合在一起，因此企業(yè)在促進地區(qū)發(fā)展方面有很強的積極性。如在實際運營中，許多企業(yè)為創(chuàng)造良好社區(qū)環(huán)境的，積極主動地創(chuàng)造條件吸引一些著名的大學搬到建設(shè)區(qū)，改善社區(qū)形象，如東急公司就擁有自己的大學管理集團。在日本，各地的私有鐵路公司長久以來以優(yōu)質(zhì)低價的服務和高效率的管理贏得了良好社會聲譽，私有鐵路公司參與地方建設(shè)對于提升區(qū)域?qū)ν庥绊?，吸引人口和產(chǎn)業(yè)都有著積極作用。許多地區(qū)積極吸引私有鐵路公司參與建設(shè)，借用企業(yè)的號召力促進地區(qū)發(fā)展。

　　 2.有利于包括末端交通在內(nèi)的新城系統(tǒng)交通的統(tǒng)籌建設(shè)

　　 汽車運輸部是日本私有鐵路公司多元化經(jīng)營部門之一，主要經(jīng)營業(yè)務是與鐵路交通相關(guān)的巴士和出租車等。在東京的8家私有鐵路公司中，除東急公司將汽車業(yè)務委托子公司管理經(jīng)營外，其余私有鐵路公司均自行經(jīng)營汽車服務業(yè)務。但是從東京8家私有鐵路公司業(yè)務運營的盈虧狀況看，64%企業(yè)的汽車業(yè)務部的業(yè)務處于虧損經(jīng)營，其中虧損比例最大的虧損額占到企業(yè)收入的6%左右(有盈利收入企業(yè)的盈利額也僅占企業(yè)收入的1%-8%之間)。盡管如此，日本私有鐵路公司仍然保留這一部門，這從運輸企業(yè)的整體業(yè)務來看，說明軌道交通與公共交通和出租車之間有著密切的聯(lián)系，城市末端交通不僅是大運量快速軌道交通業(yè)務的重要補充，也是快速交通的重要支撐。保障末端交通可以使更多出行選擇公共快速交通，減少機動車出行。從城市交通系統(tǒng)角度看，私有鐵路公司汽車服務部門的業(yè)務統(tǒng)籌成為城市交通的一個越來越不可以忽視的城市末端交通。

　　 3.帶動和促進新城的地區(qū)服務業(yè)發(fā)展

　　 日本私有鐵路公司多元化經(jīng)營是促進企業(yè)不斷發(fā)展壯大的最主要原因，其中服務業(yè)是日本私有鐵路公司獲取盈利的最主要來源之一。正是這些服務性產(chǎn)業(yè)的支撐成就了私有鐵路企業(yè)逐步發(fā)展成為集團公司。近年來不少企業(yè)將服務業(yè)務轉(zhuǎn)向旅游和休閑產(chǎn)業(yè)，很多私有鐵路企業(yè)擁有獨立的棒球職業(yè)隊和旅行社，一些公司的旅游收入占公司其他收入的70%，旅游收入成為企業(yè)收入的重要部分。服務業(yè)領(lǐng)域很寬，隨著信息產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，私有鐵路企業(yè)的多元化經(jīng)營范圍進一步擴大，領(lǐng)域涉及到電視廣播、文化產(chǎn)業(yè)和信息網(wǎng)絡(luò)等產(chǎn)業(yè)，一些大的私有鐵路公司服務業(yè)已逐漸遠離企業(yè)的運輸線，出現(xiàn)非本地化的經(jīng)營趨勢，業(yè)務擴展到國內(nèi)以及海外。從性質(zhì)上看，服務產(chǎn)業(yè)的帶動性很廣，不僅是對于企業(yè)收益，對于促進地區(qū)發(fā)展也產(chǎn)生積極影響。

　　 三、 日本私有鐵路公司參與通過多元化經(jīng)營參與城市建設(shè)的經(jīng)驗借鑒

　　 1.軌道交通企業(yè)多元化經(jīng)營有利于新城開發(fā)。

　　 日本私有鐵路公司因為是經(jīng)營地方性鐵路，業(yè)務主要集中在城郊之間。例如，私有鐵路公司的多元化經(jīng)營對東京的郊區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了很重要的影響，私有鐵路公司的房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)以及服務業(yè)等對于東京郊區(qū)的新城建設(shè)發(fā)揮了重要作用。由于私有鐵路公司的土地開發(fā)模是以保證企業(yè)盈利具有可持續(xù)性，因此開發(fā)建設(shè)除銷售外，企業(yè)還留有物業(yè)以及設(shè)施作商業(yè)運營，這樣企業(yè)的開發(fā)建設(shè)也會更多地考慮區(qū)域發(fā)展前景，考慮市場因素，特別是在開發(fā)前景方面企業(yè)和地方利益形成了一致。當前國內(nèi)新城建設(shè)中一個重要的問題表現(xiàn)在集聚不足，其中原因之一是開發(fā)模式中沒能最大限度的考慮市場和滿足市場需求，如果通過企業(yè)的多元化運營使軌道交通公司參與到新城建設(shè)之中，企業(yè)的利益與地區(qū)發(fā)展相結(jié)合的同時，新城建設(shè)就會更多的容納市場需求要素，這一要素將有利于促進新城建設(shè)和新城機具與發(fā)展。

　　 2.利用多元化經(jīng)營統(tǒng)籌末端交通降低公共交通的出行成本。

　　 日本私有鐵路公司克服單純環(huán)節(jié)上的盈虧影響，全盤統(tǒng)籌末端交通業(yè)務的經(jīng)驗值得思考與借鑒。末端交通是城市交通建設(shè)系統(tǒng)的重要組成，近年隨著國內(nèi)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的不斷完善，城市末端交通問題也越來越突出，特別在新城開發(fā)建設(shè)中，政府也在嘗試逐步試行開通社區(qū)公交和自行車免費租賃等模式來完善城市末端交通。因此可以借鑒日本私有鐵路公司營業(yè)模式探討利用多元化經(jīng)營設(shè)計新的資源性補貼方式，特別是在新城建設(shè)中促進軌道交通企業(yè)利用多元化經(jīng)營統(tǒng)籌末端交通，創(chuàng)造更加便捷低成本的大都市交通出行環(huán)境。

　　 3.軌道交通企業(yè)參與新城建設(shè)，多元化經(jīng)營提升企業(yè)競爭力。

　　 長期以來中國城市軌道交通運營，除政府的直接財政補貼外還實施軌道交通運營財政退稅、房產(chǎn)稅減免、所得稅優(yōu)惠( 軌道交通盈利起5年內(nèi)所得稅優(yōu)惠)等間接的政策優(yōu)惠。這些補貼方式一直存在著對企業(yè)發(fā)展激勵不足，以及使得政府財政壓力過大等問題。日本私有鐵路公司不靠政府補貼，在多元化經(jīng)營中積極參與城市建設(shè)，發(fā)展服務業(yè)，百貨、超市、旅行社和體育俱樂部外，還有電視廣播等文化產(chǎn)業(yè)以及信息網(wǎng)絡(luò)。一些大的私有鐵路公司服務業(yè)已逐漸遠離企業(yè)的運輸線，出現(xiàn)非本地化的經(jīng)營趨勢，業(yè)務擴展到國內(nèi)以及海外等。這些產(chǎn)業(yè)支撐和成就了日本私有鐵路企業(yè)逐步發(fā)展成為集團公司，也促進提升了企業(yè)影響力。因此，借鑒日本私有鐵路公司經(jīng)驗，允許和鼓勵國內(nèi)軌道交通企業(yè)發(fā)展與主業(yè)先關(guān)的服務業(yè)無論對于企業(yè)和地區(qū)包括第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是有益的。軌道交通是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，許多國家和地方政府通過直接或間接的方式補貼和扶持其企業(yè)運營。其中，多元化經(jīng)營作為政府資源補貼的主要形式，對于減少政府財政壓力和有效激勵企業(yè)改善經(jīng)營等方面具有積極作用。目前中國已有一些地方和城市已開始試行和采用軌道交通企業(yè)多元化運營的扶持方式，如香港特區(qū)1996年賦予香港地鐵公司開發(fā)沿線房地產(chǎn)的權(quán)利，深圳也在2005年通過利用資源補貼允許企業(yè)多元化支持城市軌道交通運營。

　　 四、結(jié)語

　　 當前，新城是中國城市化發(fā)展中的主要方向，主導著城市化過程中城市空間結(jié)構(gòu)、人口與產(chǎn)業(yè)布局、以及城市形態(tài)建設(shè)。盡管國內(nèi)新城建設(shè)現(xiàn)在還處在探索之中，存在著這樣和那樣的問題，但通過借鑒國際上的新城建設(shè)經(jīng)驗有益于確定國內(nèi)新城開發(fā)建設(shè)更加適合的模式。從日本私有鐵路公司參與新城建設(shè)的經(jīng)驗看，日本的新城建設(shè)依托了私有鐵路公司多元化運營方式，在新城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)導入等方面取得了良好的成績。在這個過程中私有鐵路公司利用多元化運營使企業(yè)得到發(fā)展，爭取到了交通運輸必需的高峰客流和企業(yè)經(jīng)營必需的資金，同時促進了新城的開發(fā)建設(shè)。新城通過私有鐵路公司的交通設(shè)施、商業(yè)設(shè)施以及城市基礎(chǔ)服務設(shè)施建設(shè)形成了新城對人口、對產(chǎn)業(yè)的吸引，新城了城市圈中新的發(fā)展引擎。

　　 新城建設(shè)成功的標志是積聚，而形成積聚的關(guān)鍵是交通。歸納日本新城建設(shè)的成功經(jīng)驗是形式上私有鐵路公司利用多元化經(jīng)營參與新城建設(shè)，實質(zhì)效果是形成交通建設(shè)與新城開發(fā)相結(jié)合，企業(yè)利益與新城發(fā)展前景相結(jié)合，以及在新城建設(shè)中加入了市場元素。

　　 新城建設(shè)不是一個單純的項目建設(shè)，是適應社會發(fā)展的城市規(guī)劃的全局事業(yè)。與傳統(tǒng)的注重城市規(guī)劃相比，新城建設(shè)更加需要全面地對整個城市資源進行統(tǒng)籌。事實上，在國內(nèi)的新城規(guī)劃建設(shè)中也在強調(diào)交通建設(shè)和市場機制，強調(diào)新城開發(fā)運作要盡量采用市場方式，運用市場經(jīng)濟規(guī)律等。但結(jié)合日本私有鐵路公司參與新城建設(shè)的經(jīng)驗，要使新城建設(shè)迎合市場經(jīng)濟規(guī)律，發(fā)揮市場的靈活性，體現(xiàn)市場經(jīng)營城市是不可能在一個層面的政策、制度能夠完成的，需要不同部門之間的協(xié)調(diào)，需要不同層級政府內(nèi)部、及政府與民間之間明確相互的職能與分工，形成在政策、制度等方面各司其職的戰(zhàn)略性合作，建立企業(yè)利益和新城發(fā)展前景的協(xié)作關(guān)系。日本私有鐵路公司參與新城建設(shè)的經(jīng)驗表明實現(xiàn)新城建設(shè)與交通規(guī)劃與市場的結(jié)合關(guān)鍵是政策與市場化運作機制的結(jié)合，需要有政策制度上的完善還要有企業(yè)制度作為市場運作的配合，在這種情況下向軌道交通企業(yè)開放新城建設(shè)對于積極創(chuàng)造社會參與新城建設(shè)具有一定參考。

　　 （作者：春燕，上海社會科學院城市與人口發(fā)展研究所助理研究員。）

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