PPP模式的國際經(jīng)驗與啟示

發(fā)布日期：2015-10-26來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 作者：賈康

　　 隨著中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展步伐的加快，PPP模式在公共項目尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運用不再罕見，既有奧運場館“鳥巢”、北京地鐵四號線成功的案例，也有福建省橋梁建設(shè)項目、吉林省污水處理項目等失敗的教訓(xùn)，總體來看還處于探索階段。上期介紹的PPP模式的國際經(jīng)驗，對中國有如下啟示。

　　 構(gòu)建健全的法律制度環(huán)境。PPP模式發(fā)展需要健全的法律法規(guī)體系與完備的監(jiān)管制度以提供充分的政策支持，這同時也是增強投資者信心、降低項目風(fēng)險的有效措施。目前，我國現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，因此需要出臺國家級的法規(guī)政策來促進(jìn)和規(guī)范其發(fā)展。

　　 建立負(fù)責(zé)PPP項目的專業(yè)機構(gòu)并確保其獨立性。政府應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項目的設(shè)計、開發(fā)與監(jiān)管，包括政策制定、項目規(guī)劃、審批和確定項目優(yōu)先順序，并在機構(gòu)下設(shè)立PPP項目采購、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機構(gòu)，利用現(xiàn)有具有專業(yè)知識的技術(shù)咨詢機構(gòu)，滿足PPP模式在各行業(yè)的應(yīng)用需求。

　　 注重PPP因地制宜發(fā)展并注意把握時機。并不是所有的項目都適合使用PPP模式，政府考慮采用PPP模式時，需滿足以下條件：一是服務(wù)對象歡迎私人部門的加入;二是潛在私人部門之間要有競爭，有競爭才能降低成本并提高效率;三是對私人部門的參與不能存在法規(guī)管制;四是產(chǎn)出可以被簡單度量和定價;五是通過與私人部門合作帶動社會投資。

　　 建立并逐步完善PPP績效考核機制。應(yīng)逐步建立以財政為中心的PPP項目評價體系。首先，要構(gòu)建PPP項目績效評價體系，包括政府績效評估、專家與中介評價和審計部門評估;其次，要強化PPP項目績效評價管理，主要包括項目管理、完成時間、完成質(zhì)量;最后，在政績考核體系中，也可嘗試把吸引多少社會資本作為重要的考核指標(biāo)，推動地方政府積極推廣和應(yīng)用PPP模式。

　　 構(gòu)建合理的PPP監(jiān)管體系。政府全過程參與PPP項目，需履行監(jiān)管職能，要通過監(jiān)管確定承諾機制，保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低融資成本，并給企業(yè)建立投資激勵機制。政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)獲得足夠收益，覆蓋運營成本，保證企業(yè)按時回收固定成本。

　　 建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制。風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)是PPP模式的核心環(huán)節(jié)，在項目所處的不同階段會遇到不同的風(fēng)險。原則上，風(fēng)險應(yīng)由最能控制風(fēng)險發(fā)生的一方承擔(dān)，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的由投資者承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險，如法律風(fēng)險、利率風(fēng)險等，則應(yīng)由公共部門獨立承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。因此迫切需要建立公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制。

　　 根據(jù)實踐大膽創(chuàng)新發(fā)展理念。政府決策程序的規(guī)范性和可能遭遇到的官僚作風(fēng)，會使項目審批花費時間長且成本高，加上地方政府在履行合約過程中存在出現(xiàn)信用問題的可能性，都會使PPP模式項目被束之高閣或不了了之。只有通過創(chuàng)新發(fā)展理念，進(jìn)一步加快行政審批制度改革，切實做到依法行政才能解決這樣的問題。

　　 積極培育契約精神、誠信的企業(yè)文化和提升專業(yè)素質(zhì)軟環(huán)境。政府與私人部門關(guān)系必須建立在平等的基礎(chǔ)上，且必須有透明公開、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神、誠信的企業(yè)文化是PPP模式的最佳環(huán)境。此外，采用PPP模式，需要長時間評估，進(jìn)行復(fù)雜的合同談判，實現(xiàn)合理的風(fēng)險分擔(dān)和有效監(jiān)管，這就需要政府方面提高PPP專業(yè)知識儲備，提升專業(yè)素質(zhì)軟環(huán)境。

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