供水領(lǐng)域PPP項目的典范 ——江蘇省徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP案例

發(fā)布日期：2016-03-16來源： PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/徐州市財政局 孫曉強   徐州市新水公司 朱信敏

　　湖水清澈，碧波蕩漾。3月的駱馬湖春潮涌動。

　　從位于江蘇省徐州市新沂窯灣鎮(zhèn)境內(nèi)的駱馬湖取水口到徐州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)徐莊水廠(第二地面水廠)，再到劉灣水廠(第一地面水廠)，80公里長的施工戰(zhàn)線上，處處是繁忙的建設(shè)現(xiàn)場。

　　再過6個月，清純的駱馬湖水將通過原水管線長途跋涉，經(jīng)過徐莊水廠先進(jìn)的制水工藝生產(chǎn)出的自來水，流入千家萬戶，

　　駱馬湖水源地及原水管線項目于2014年10月15日開工建設(shè)，今年9月將實現(xiàn)正式供水。不到兩年的時間里怎么能完成如此浩大的工程?記者在采訪中了解到，這強大的動力就源自徐州市推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，將駱馬湖水源地及原水管線工程列入PPP項目。

　　搶機遇：入選全國首批30個PPP示范項目

　　今年2月16日，在江蘇省政府采購網(wǎng)上，一則《徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP項目中標(biāo)公告》，賺足了PPP業(yè)界的眼球。這不僅因為該項目為總投資24 億元的大型供水項目，引起北京首創(chuàng)、粵海集團、北控集團等國內(nèi)一流大型供水集團企業(yè)競爭，也因為它是財政部首批確定的30個PPP示范項目之一，從項目本身的投資規(guī)模、風(fēng)險分擔(dān)、交易結(jié)構(gòu)、回報機制、合同條款以及引領(lǐng)示范、社會效應(yīng)等方面都備受各級政府、行業(yè)機構(gòu)和供水企業(yè)的關(guān)注。

　　為規(guī)范推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，充分發(fā)揮示范效應(yīng)，財政部確定了全國首批30個PPP示范項目，徐州市駱馬湖水源地及原水管線項目和城市軌道交通1號線一期工程項目位列其中，投資額占這30個項目總投資的10.2%。

　　徐州市委、市政府高度重視PPP項目推進(jìn)工作，成立了以市長為組長的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市財政局，并于2015年3月，在全省率先出臺了《市政府關(guān)于推進(jìn)政府與社會資本合作(PPP)模式的實施意見(試行)》，指導(dǎo)PPP規(guī)范運作。為有序推進(jìn)徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP工作，成立了以分管市長為組長的原水PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)工作組，由市財政局分管局長為組長，市水務(wù)局分管領(lǐng)導(dǎo)及政府資本方代表徐州市新水國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司(以下簡稱“新水公司”)主要負(fù)責(zé)人為副組長，負(fù)責(zé)PPP項目日常推進(jìn)工作。

　　市 PPP辦公室主任、市財政局局長李京城說，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式，是落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措，也是推進(jìn)財政體制改革和政策創(chuàng)新的必然要求。駱馬湖水源地及原水管線工程具有典型的PPP特征，一定要按照財政部要求做成標(biāo)準(zhǔn)的、規(guī)范的PPP項目，通過充分競爭引入社會資本先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗，實現(xiàn)政府、社會資本、社會公眾的三方共贏。

　　駱馬湖水源地及原水管線PPP項目有以下幾個特點：

　　持續(xù)經(jīng)營：鑒于球墨鑄鐵管及泵站房屋設(shè)計壽命在50年以上，且管線鋪設(shè)占整個項目總投資的82%。在PPP項目實施中，工作小組以每周例會方式多次論證、研究，按照政府和社會資本“合伙做企業(yè)”思路，創(chuàng)新引入“持續(xù)經(jīng)營、債務(wù)延續(xù)”理念。原水管線及房屋等資產(chǎn)按50年計提折舊，30年后政府有償回購項目公司剩余資產(chǎn)，突破了特許經(jīng)營期限30年的概念。經(jīng)測算，如按30年特許經(jīng)營期內(nèi)全部計提折舊計算，初期財政補貼將超過2億元，按目前運作方式，初期財政補貼在1億元以下，實現(xiàn)了地方財政各年度支出的平滑處理，大大減輕了當(dāng)期財政負(fù)擔(dān)，也符合財政代際公平原則。

　　充分競爭：該項目為財政部首批示范項目，市場關(guān)注度高，且邊界涉及清晰、風(fēng)險分配合理，在項目推進(jìn)階段就引起國內(nèi)眾多水務(wù)企業(yè)關(guān)注。為使項目充分競爭，進(jìn)一步降低項目收益，市水務(wù)局分別于2015年9月16日、10月21日在江蘇省、徐州市舉辦的PPP推介會上面向全國將項目進(jìn)行了推介，并邀請國內(nèi)一流供水企業(yè)參與競爭。

　　提高運營效率：該項目采取PPP模式，不但可以盤活政府存量資產(chǎn)，充分發(fā)揮財政資金杠桿撬動作用，還能快速提高原水供應(yīng)的服務(wù)能力，避免了由政府直接運營帶來的效率低下、人員臃腫、成本增加等問題;廣東粵?？毓杉瘓F有限公司(以下簡稱“粵海集團”)中標(biāo)后，憑借其向香港、深圳、東莞等多地供水經(jīng)驗，可以更加高效運營原水項目公司。

　　培育人才：由于項目實施初期，國內(nèi)缺少可借鑒的供水PPP項目案例，每個環(huán)節(jié)都由市財政局、水務(wù)局、國資委、新水公司、咨詢機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等多家單位共同探討、比選最優(yōu)方案。自2015年3月正式啟動項目算起，從項目的識別推出、完成物有所值評估、財政承受能力論證、編制實施方案，到進(jìn)入政府采購程序直至落地，整個實施過程經(jīng)歷了近一年時間。駱馬湖水源地及原水管線PPP項目的落地，在積累經(jīng)驗的同時，也完成了PPP人才的鍛煉、儲備，為徐州市后續(xù) PPP項目的實施打下堅實的基礎(chǔ)。

　　惠民生：真正建成讓群眾受益的民生工程

　　作為區(qū)域性中心城市，徐州僅有一個地面水廠，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城市日益擴大，供水矛盾逐漸顯現(xiàn)。為提高供水水質(zhì)，壓采地下水、增加地表水供應(yīng)能力，涵養(yǎng)地下水資源，保證城市供水安全，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研論證，市委、市政府決定實施第二水源地工程。

　　駱馬湖是我國第七大淡水湖，湖區(qū)面積375平方公里，總庫容8億立方米，水質(zhì)常年保持在Ⅲ類，深水區(qū)可達(dá)Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)，水體自然凈化能力強，是徐州境內(nèi)和周邊最安全、最可靠的戰(zhàn)略地表水源地。為確保徐州市供水安全，讓百姓喝上優(yōu)質(zhì)水，市委、市政府決定建設(shè)駱馬湖水源地及原水管線項目。項目概算總投資20.8億元，為保障項目建設(shè)資金需求，新水公司先行融資用于項目前期建設(shè)，已取得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款7億元，期限8年，綜合成本為基準(zhǔn)利率加工程保險費;興業(yè)銀行、江蘇銀行10.92億元銀團貸款，期限12年，綜合成本為基準(zhǔn)利率;中國農(nóng)發(fā)重點建設(shè)基金2.88億元，期限10年，年化綜合成本1.2%。項目建設(shè)主要內(nèi)容包括水源地、取水泵站、加壓泵站、管線鋪設(shè)等內(nèi)容，其中鋪設(shè)球墨鑄鐵原水管線145.5公里(含雙線部分)。

　　市水務(wù)局局長卜凡敬說，實施駱馬湖水源地工程，不僅能滿足徐州主城區(qū)供水問題，還是一個造福千萬徐州人的民生工程。除了主要供應(yīng)徐莊水廠原水之外，未來還將分別向睢寧和邳州每天輸送10萬噸水。同時，還向劉灣水廠每天供應(yīng)20萬噸原水，騰出原來供市區(qū)的下級湖的水源，用于供豐縣和沛縣，這樣就形成一個全市區(qū)域供水的新格局。因此，駱馬湖水源地及原水管線工程可以說是造福全市人民的一項最大的民生工程。

　　樹標(biāo)桿：積極探索建成全國示范項目的典范

　　自從全國首批30個PPP示范項目確定以來，財政部一直關(guān)注著這些項目的進(jìn)展情況。2015年 7月16日，財政部PPP領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、金融司司長孫曉霞督導(dǎo)徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP項目運作情況時表示：“該項目非常具有代表性，可作為財政部30個PPP示范項目中的標(biāo)桿，在全國范圍內(nèi)推廣”。

　　新水公司董事長兼總經(jīng)理王智輝介紹了如何把這個PPP項目打造成全國標(biāo)桿的。

　　在確定實施駱馬湖水源地工程后，為提高原水供應(yīng)服務(wù)質(zhì)量及運營效率，減輕當(dāng)期財政負(fù)擔(dān)，市政府決定采取PPP模式，擇優(yōu)引入社會資本，成立原水項目公司統(tǒng)一運營徐州市原水。負(fù)責(zé)項目運作的新水公司是徐州市政府批準(zhǔn)從事市區(qū)水利、水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)管理的國有獨資公司，主要負(fù)責(zé)水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、管理以及供水、污水等水務(wù)市場經(jīng)營管理等業(yè)務(wù)。

　　該項目在充分競爭的基礎(chǔ)上，最終粵海集團憑借其出色的原水運營技術(shù)、財務(wù)與法務(wù)方案，從強有力的競爭對手中脫穎而出，將與政府代表方新水公司共同組建PPP 項目公司(SPV)。粵海集團是廣東省人民政府授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的綜合性企業(yè)集團，成立于2000年，目前資產(chǎn)總額800億元，員工1.2萬人，旗下?lián)碛? 4家香港聯(lián)合交易所上市公司，全資及控股子公司逾250家，水處理規(guī)模1270萬噸/日。

　　王智輝說，這個項目之所以能夠成為全國PPP項目的標(biāo)桿，完全依靠項目實施過程中嚴(yán)格按照國家PPP項目的要求，結(jié)合自身特點探索出一套成熟經(jīng)驗，形成可復(fù)制、可推廣的實施范例。主要體現(xiàn)在：

　　運作模式。根據(jù)項目自身為存量項目的特點，結(jié)合國家PPP的相關(guān)政策，通過項目工作小組的多輪方案論證，采取PPP中的TOT(移交-運營-移交)運作方式。即政府將項目資產(chǎn)及運營權(quán)移交給原水項目公司，項目公司在授權(quán)期限內(nèi)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)市區(qū)原水項目的運營維護，在授權(quán)期限結(jié)束時將項目整體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府或新的項目公司。

　　邊界條件設(shè)置。為便于測算成本及補貼金額，經(jīng)駱馬湖水源地及原水管線PPP項目工作小組多次討論研究、組織專家論證后，設(shè)置了項目邊界條件，并報市政府審批。

　　信息公開。項目采取公開招標(biāo)采購社會資本，每個環(huán)節(jié)都做到公開透明，2015年3月在江蘇省財政廳公布的PPP項目首批咨詢機構(gòu)庫中，以競爭性磋商方式公開選擇咨詢機構(gòu)，最終江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司作為本項目咨詢服務(wù)機構(gòu)。2015年11月27日在省采購中心發(fā)布社會資本資格預(yù)審公告，12月21日在省采購中心發(fā)布采購公告，按照省采購中心采購流程， 12月23日、24日組織通過資格預(yù)審的社會資本現(xiàn)場察看微山湖、駱馬湖原水現(xiàn)場，12月25日在徐州市水務(wù)局公開答疑。2016年2月2日在省采購中心開標(biāo)，并在省專家?guī)祀S機抽取專家評標(biāo)，公示5個工作日無異議，2月16日發(fā)布正式中標(biāo)公告。

　　報價設(shè)置。本項目PPP的采購內(nèi)容為駱馬湖原水資產(chǎn)及微山湖原水資產(chǎn)的特許經(jīng)營及維護服務(wù)，項目的報價競爭點是政府采購社會資本的核心要素，通過社會資本對競爭點的報價，可達(dá)到充分競爭、擇優(yōu)選擇的目的。本項目中，因單位原水供應(yīng)服務(wù)購買價格采用運營成本補償加合理收益原則進(jìn)行測算，特許經(jīng)營期內(nèi)逐年的購買價格相對獨立。報價競爭點設(shè)置為社會資本依據(jù)政府公示的30年單位原水供應(yīng)服務(wù)購買價格進(jìn)行上浮或下浮率的統(tǒng)一報價。

　　政府購買服務(wù)模式。本項目因前期投資額大與售水價格低產(chǎn)生的矛盾因素，為保證社會資本合理收益，政府需對項目進(jìn)行補助，以提高項目自身收益，達(dá)到社會資本的合理預(yù)期。另一方面，本項目服務(wù)的接收方為自來水公司，基于自來水公司與政府長期對于水價的認(rèn)同偏差，將直接影響本項目原水售水價格的確定。而社會資本無法預(yù)見這一敏感問題所帶來的經(jīng)營障礙，可能直接影響項目實施PPP模式的質(zhì)量。所以，本項目采取政府購買服務(wù)方式采購項目公司原水供應(yīng)服務(wù)，即由政府與下游自來水公司直接結(jié)算原水價格，以保障社會資本投資本項目的相關(guān)權(quán)益，風(fēng)險合理分配。

　　贏利而不暴利。為防止原水項目公司產(chǎn)生暴利，根據(jù)《PPP項目協(xié)議》約定，從開始商業(yè)運行日起算，每三至五年進(jìn)行一次中期評估，必要時可以進(jìn)行年度評估。同時設(shè)計了“成本補償+合理回報”收益模式，成本補償金額指政府根據(jù)項目公司年度經(jīng)營情況，彌補項目公司的經(jīng)營虧損，合理收益金額指政府按照項目公司的初始投資，以合理收益率(即通過充分競爭的中標(biāo)價格)逐年支付給全體股東的回報金額。項目實施推進(jìn)過程中，經(jīng)與多家社會資本溝通，社會資本方都堅持投資收益率需高于8%，經(jīng)充分競爭、公開招標(biāo)，最終中標(biāo)價格6.96%，實現(xiàn)了物有所值，減輕了市財政未來30年的支付壓力。

　　有償移交。本項目建成后固定資產(chǎn)原值為24億元，其中絕大部分資產(chǎn)為管道和房屋，其資產(chǎn)壽命不低于50年，特許經(jīng)營期結(jié)束后項目公司尚存在資產(chǎn)殘值，而項目公司貸款尚未清償完畢存在銀行貸款余額，政府將按照社會資本方持股比例支付給社會資本方對應(yīng)金額。

　　求突破：在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP項目

　　徐州市實施的PPP項目走在了全國前列，受到財政部領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。2015年10月，財政部部長樓繼偉到江蘇調(diào)研時，專題聽取了徐州市財政局PPP工作匯報，并給予充分肯定。

　　市 PPP辦公室主任、市財政局局長李京城說，駱馬湖水源地及原水管線工程能夠成為全國PPP示范項目的標(biāo)桿，也為徐州今后實施PPP項目積累了寶貴的經(jīng)驗。它的意義在于，有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開;有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力;有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益，尤其是有利于減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。

　　春潮涌動千帆競。過去的一年，徐州市也迎來了PPP發(fā)展的春天。

　　2015年6月，邀請財政部PPP中心副主任焦小平來徐州市開展PPP工作培訓(xùn)，全面系統(tǒng)講授PPP業(yè)務(wù)操作，參加人數(shù)超過600人。

　　2015年8月，建立市級PPP項目庫，入庫項目45個，總投資1420億元，其中：入選財政部首批示范項目2個、省級試點項目14個、省級PPP項目庫41個，數(shù)量和投資總量均居全省首位。

　　2015年10月，由市政府主辦、市財政局承辦的全市PPP項目推介會成功舉行，現(xiàn)場簽約93項，簽約項目投資額超過800億元，營造了良好的PPP氛圍。

　　2016年2月，全國第一單PPP基金投資項目花落徐州城市軌道交通2號線一期工程，對于拓展投融資渠道、引導(dǎo)社會資本參與城市建設(shè)起到積極推動作用。

　　今后，徐州市將在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。

　　PPP的道路，在徐州會越走越寬廣。

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