風(fēng)險(xiǎn)分析下的PPP模式私營(yíng)合作者選擇方式研究

發(fā)布日期：2015-03-03來(lái)源：現(xiàn)代商業(yè)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　張 軼 北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院

　　一、引言

　　PPP(Public-Private-Project)是一種新型的項(xiàng)目合作模式，中文直譯為“公私合作制”，即公共部門(mén)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)為提供公共服務(wù)，以合同方式確立的、基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的長(zhǎng)期合作機(jī)制。相比于傳統(tǒng)的融資模式，PPP模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：a減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān);b合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn);c提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平;d在生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最大價(jià)值。對(duì)于參與主體的公共部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)，達(dá)到了一種“雙贏(yíng)”的局面。PPP模式起源于上個(gè)世紀(jì)80年代的英國(guó)，在西方國(guó)家已得到廣泛的使用，然而在我國(guó)，尚處于起步階段。

　　二、PPP模式下公共部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)分析

　　PPP絕大多數(shù)情況下是為大型公共服設(shè)施項(xiàng)目服務(wù)的，該類(lèi)項(xiàng)目具有建設(shè)投資大，建設(shè)周期長(zhǎng)以及投資回報(bào)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，因而對(duì)于參與主體具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則已達(dá)成共識(shí)：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。這從一方面明確了工程的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，使任何一方在自己的責(zé)任范圍內(nèi)更有動(dòng)力地進(jìn)行管理;另一方面，一方對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力意昧著他在減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的損失上，處于最有利的地位，從而保證了控制風(fēng)險(xiǎn)成本是的最小化。

　　按照上述風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，公共部門(mén)在PPP模式中起到的作用不僅僅是提供信用擔(dān)保和特許協(xié)議，而是作為一個(gè)投資主體參與項(xiàng)目建設(shè)，需要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，尤其是作為政府的代表，在有關(guān)規(guī)章制度、政策法律方面，比私營(yíng)企業(yè)更具有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)和控制的能力。因而諸如政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)都需要由公共部門(mén)承擔(dān)。但同時(shí)，若私營(yíng)機(jī)構(gòu)在自己控制的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)發(fā)生了意外狀況，如設(shè)計(jì)失誤、建設(shè)事故等，公共部門(mén)也將會(huì)牽連其中。因此站在公共部門(mén)的角度，選擇合 適的私營(yíng)合作伙伴，在很大程度上決定了PPP模式在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中的成功與否。

　　三、私營(yíng)合作伙伴的分類(lèi)以及應(yīng)用于PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)

　　從廣義的范圍來(lái)說(shuō)，PPP模式中的“私 營(yíng)合作伙伴”是指除公共部門(mén)以外的投資實(shí) 體，他們?yōu)镻PP項(xiàng)目提供資金，設(shè)計(jì)技術(shù)方 案，并在合同期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理。因此，我國(guó)目前PPP模式的運(yùn)用中，主要私 營(yíng)合作伙伴可分為國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)以及 民營(yíng)企業(yè)三類(lèi)。

　　1、國(guó)有企業(yè)。由于我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家 的社會(huì)體制，國(guó)有企業(yè)就成了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì) 的支柱。它的數(shù)量雖然不多，但對(duì)于整個(gè)社 會(huì)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，還是社會(huì)責(zé)任方 面，影響都是非常大的。由于與政府有天然 的“血緣”關(guān)系，國(guó)有企業(yè)往往由政府特許 經(jīng)營(yíng)一定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)也往往是該行業(yè) 領(lǐng)域法規(guī)的制訂者，因此具有較高的信譽(yù)和 穩(wěn)固性。

　　應(yīng)用于PPP模式，國(guó)有企業(yè)擁有特殊的 融資渠道，包括財(cái)政撥款、國(guó)家銀行貸款、國(guó) 家向國(guó)際金融市場(chǎng)進(jìn)行主權(quán)性融資等，為建 設(shè)項(xiàng)目的融資提供了可靠的經(jīng)濟(jì)保障;同 時(shí)，由于PPP模式多應(yīng)用于社會(huì)公共設(shè)施建 設(shè)，經(jīng)濟(jì)利益雖不可觀(guān)但卻有保證。國(guó)有企 業(yè)自身的性質(zhì)決定了其可以超越單純的商業(yè)利益目標(biāo)，優(yōu)勢(shì)明顯。

　　2、外資企業(yè)。改革開(kāi)放以來(lái)，為了擴(kuò) 大對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì) 發(fā)展，政府出臺(tái)種種政策鼓勵(lì)引進(jìn)外資，并 給予外資企業(yè)一定的優(yōu)惠條件，如“兩免三 減半”，即對(duì)于經(jīng)營(yíng)期超過(guò)10年的外資生產(chǎn) 型企業(yè)，投產(chǎn)開(kāi)始盈利后，兩年內(nèi)免征企業(yè) 所得稅，第三年到第五年減半征收企業(yè)所得 稅。盡管自2001年中國(guó)加入世貿(mào)組織 (WTO)以來(lái)，相應(yīng)的優(yōu)惠政策已經(jīng)有所減 少，但總體來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)依然明顯。

　　應(yīng)用于PPP模式，外資企業(yè)在某些項(xiàng)目 的初始設(shè)計(jì)、方案選擇以及后期的運(yùn)營(yíng)方面，由于技術(shù)上的領(lǐng)先，都較國(guó)內(nèi)的企業(yè)擁 有更多的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，再加上政府給與的融資以及稅收方面的優(yōu)惠政策，確實(shí)在項(xiàng)目招投標(biāo)階段占據(jù)一定優(yōu)勢(shì)。但由于基礎(chǔ)設(shè)施具有基礎(chǔ)性和社會(huì)性.其控制權(quán)必須掌握在政府或國(guó)有經(jīng)濟(jì)手中，因此，盡管近年來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域利用外資的絕對(duì)額一直在增加，但外資在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域一直處于被限制狀態(tài)，比例從未超過(guò)15%。

　　3、民營(yíng)企業(yè)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的腳步也隨之加快，尤其2000年以來(lái)，我國(guó)民營(yíng)企業(yè)已占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量的四分之一，對(duì)GDP總量的貢獻(xiàn)己占到50%以上，成為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。基于追求資本最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)完全以市場(chǎng)為導(dǎo)向，具有很強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性以及靈活性。

　　應(yīng)用于PPP模式，民營(yíng)企業(yè)獨(dú)有的創(chuàng)業(yè)精神，決定了其善于抓住機(jī)遇，敢于挑戰(zhàn)的特性，但由于無(wú)法得到像國(guó)企那樣的優(yōu)惠政策扶植，以及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目初期投資巨大、投資回收期長(zhǎng)、合同關(guān)系復(fù)雜的限制，決定了民營(yíng)企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)必須持非常 謹(jǐn)慎的態(tài)度。

　　四、公共部門(mén)對(duì)私營(yíng)合作者的選擇依據(jù)

　　1、參照項(xiàng)目性質(zhì)。公共基礎(chǔ)設(shè)施是指為人民提供公共服務(wù)產(chǎn)品的各種公益性設(shè)施，如道路、橋梁、港口碼頭、供水、供電系統(tǒng)以及環(huán)保設(shè)施等，其性質(zhì)決定了項(xiàng)目的參與者應(yīng)嘗試營(yíng)利與義舉兼顧，在收益的前提下，提倡讓利于民的行為，體現(xiàn)企業(yè)承擔(dān)和履行社會(huì)責(zé)任的行為，而不是僅僅把目光停留在經(jīng)濟(jì)層面上。

　　公共部門(mén)可參照具體項(xiàng)目的性質(zhì)，以及根據(jù)投標(biāo)者的意愿，選擇合適的合作伙伴。如2008年汶川大地震的災(zāi)后重建項(xiàng)目，由于災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建及后期的發(fā)展都不能和震前的形勢(shì)相比，因而遭受風(fēng)險(xiǎn)的可能性也更大，這就更要求私營(yíng)合作者以社會(huì)公共利益為前提，盡可能多地站在人民的角度而不去計(jì)較經(jīng)濟(jì)上的得失，基于以上因素考慮，國(guó) 有企業(yè)是較為合適的合作伙伴。

　　2、評(píng)估融資能力和資金來(lái)源。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)投資大，建設(shè)周期長(zhǎng)以及投資回報(bào)期長(zhǎng)，從項(xiàng)目的初始決策到竣工驗(yàn)收以及后期的投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，都需要投入大量的資金才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這就要求私營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有良好的融資能力和穩(wěn)固的資金來(lái)源。

　　然而在現(xiàn)行法規(guī)下，中國(guó)PPP項(xiàng)目可選擇的融資途徑有限，財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)主要還是傳統(tǒng)的銀行貸款，超過(guò)90%的債務(wù)融資都是依靠銀行的信用貸款。而且可被我國(guó)銀行接受并作為貸款抵押物的形式及種類(lèi)也相對(duì)較少，這在一定程度上限制了投資者的融資量。 由此公共部門(mén)在對(duì)私營(yíng)合作伙伴進(jìn)行選擇時(shí)，必須仔細(xì)評(píng)估其融資能力，考察其資金來(lái)源，確保PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

　　3、對(duì)比投標(biāo)方案

　　PPP項(xiàng)目的運(yùn)行路線(xiàn)大致可分為五個(gè)階段:a項(xiàng)目確認(rèn)及可研階段;b項(xiàng)目招投標(biāo)階段;c項(xiàng)目建設(shè)階段;d項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段;e項(xiàng)目移交階段。流程圖如下

　　在第二階段，即項(xiàng)目招投標(biāo)階段，各投標(biāo)單位按照招標(biāo)方的招標(biāo)文件、施工設(shè)計(jì)圖等要求，按照清單計(jì)價(jià)或定額計(jì)價(jià)的方式，上交各自制訂的標(biāo)書(shū)，清楚列明各項(xiàng)技術(shù)、質(zhì)量指標(biāo)以及預(yù)計(jì)投資金額。公共部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求，對(duì)比各單位上交的標(biāo)書(shū)，仔細(xì)比對(duì)，多方商榷，選擇其中最符合項(xiàng)目要求且投資金額最小的單位作為私營(yíng)合作伙伴。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　隨著我國(guó)現(xiàn)代化腳步的加快，人們對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的要求也越來(lái)越高，單憑政府單方面的投資、監(jiān)督、管理和運(yùn)營(yíng)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求，PPP模式的廣泛應(yīng)用成為潮流。政府部門(mén)可在實(shí)際應(yīng)用中不斷累積應(yīng)驗(yàn)，通過(guò)制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，選擇合適的私營(yíng)合作者，使PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮到最大。

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