PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的程序的法律問(wèn)題分析

發(fā)布日期：2015-12-18來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　曹珊律師 中國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)專家 全國(guó)律協(xié)建房委秘書(shū)長(zhǎng)

　　PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本與其他采購(gòu)項(xiàng)目的區(qū)別

　　與傳統(tǒng)政府采購(gòu)不同的是，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)屬于公共采購(gòu)。即政府部門、事業(yè)單位、公共組織以及非營(yíng)利的國(guó)有企業(yè)，用法定的形式和程序購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)的行為，它包括買斷、承包、租賃、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。對(duì)于PPP項(xiàng)目的采購(gòu)與傳統(tǒng)模式的采購(gòu)區(qū)別，具體內(nèi)容如下：

　　第一，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求非常復(fù)雜，難以一次性地在采購(gòu)文件中完整、明確、合規(guī)地描述，往往需要合作者提供設(shè)計(jì)方案和解決方案，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目需求設(shè)計(jì)提出采購(gòu)需求，并通過(guò)談判不斷地修改采購(gòu)需求，直至合作者提供的設(shè)計(jì)方案和解決方案完全滿足采購(gòu)需求為止。

　　第二，不是所有的PPP項(xiàng)目都能提出最低產(chǎn)出單價(jià)。有些項(xiàng)目如收費(fèi)高速公路，可能要求報(bào)出最短收費(fèi)年限，導(dǎo)致項(xiàng)目在采購(gòu)環(huán)節(jié)無(wú)法實(shí)施價(jià)格競(jìng)爭(zhēng);還有些回報(bào)率低的公益性項(xiàng)目，政府還將延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限。

　　第三，PPP項(xiàng)目采購(gòu)金額大，交易風(fēng)險(xiǎn)和采購(gòu)成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)程度較傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目低，出現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)失敗情形的幾率也較傳統(tǒng)采購(gòu)為高。

　　第四，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)合同比傳統(tǒng)的采購(gòu)合同更為復(fù)雜，可能是一個(gè)合同體系，對(duì)采購(gòu)雙方履行合同的法律要求非常高，后續(xù)的爭(zhēng)議解決也較傳統(tǒng)采購(gòu)更為復(fù)雜。

　　第五，許多PPP項(xiàng)目屬于面向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，采購(gòu)結(jié)果的效益需要通過(guò)服務(wù)受益對(duì)象的切身感受來(lái)體現(xiàn)，無(wú)法像傳統(tǒng)采購(gòu)那樣根據(jù)采購(gòu)合同規(guī)定的每一項(xiàng)技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行履約驗(yàn)收，而是結(jié)合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)等其他方式完成履約驗(yàn)收。

　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所李明哲在《PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與公共服務(wù)改革》中也對(duì)這種區(qū)別做了具體解釋：“在 PPP 模式下，政府不再是公共產(chǎn)品(服務(wù))的投資者和生產(chǎn)者，而是向私營(yíng)企業(yè)采購(gòu)大宗產(chǎn)品(服務(wù))的機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)一般 是‘付現(xiàn)’，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而 PPP政府采購(gòu)的重要特征是：政府‘描述產(chǎn)出要求’，與私營(yíng)企業(yè)簽訂20—30年的長(zhǎng)期采購(gòu)合同，私營(yíng)企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品(服務(wù))，企業(yè)主要承擔(dān)財(cái)務(wù)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而政府則將短期投資變成長(zhǎng)期向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)。”

　　涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目的性質(zhì)

　　PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本被納入政府采購(gòu)規(guī)范管理體系，即PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的實(shí)質(zhì)是PPP項(xiàng)目采購(gòu)，PPP項(xiàng)目采購(gòu)是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項(xiàng)目合同，遵循公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會(huì)資本合作者的過(guò)程。

　　根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第四條：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)主要適用于采購(gòu)需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)及政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)過(guò)程中不作更改的項(xiàng)目。”

　　因此PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等方式，但不同的采購(gòu)方式適用的條件存在不同，而選擇采購(gòu)方式的首要條件是確認(rèn)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，理由是《政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)項(xiàng)目劃分為三類，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定:“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”因此政府采購(gòu)的內(nèi)容包括政府采購(gòu)工程、貨物和服務(wù)，PPP項(xiàng)目，特別是涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目是屬于政府采購(gòu)工程還是服務(wù)，直接影響項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇具體采購(gòu)方式的認(rèn)定。

　　政府采購(gòu)的工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。而政府采購(gòu)服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。實(shí)踐中，新建或改擴(kuò)建的PPP項(xiàng)目涉及工程建設(shè)的內(nèi)容。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的主要目的建設(shè)可運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)占據(jù)項(xiàng)目總投資的主要部分，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)只占項(xiàng)目總投資很小的一部分，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為政府采購(gòu)工程。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目是政府利用PPP模式與社會(huì)資本構(gòu)建的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。項(xiàng)目涉及的建設(shè)內(nèi)容只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要組成部分，而且項(xiàng)目建設(shè)周期只占項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的一小部分，政府和社會(huì)資本簽訂的PPP項(xiàng)目協(xié)議的內(nèi)容主要是約定項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、移交等內(nèi)容，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為政府服務(wù)。

　　若將涉及工程建設(shè)等內(nèi)容PPP項(xiàng)目認(rèn)定為工程項(xiàng)目，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四條：“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。”即項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的，若決定使用招標(biāo)方式，應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，若項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇非招標(biāo)方式采購(gòu)的，根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條：“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例;采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例。”則應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的非招標(biāo)采購(gòu)方式，具體的采購(gòu)方式以《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定的采購(gòu)方式為準(zhǔn)。

　　因此若認(rèn)定PPP項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)的工程類項(xiàng)目，可以選擇非招標(biāo)采購(gòu)的方式選擇社會(huì)資本。實(shí)踐中PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本常用的采購(gòu)方式為競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商。

　　競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式，根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第三條：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)以下貨物、工程和服務(wù)之一的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu);采購(gòu)貨物的，還可以采用詢價(jià)采購(gòu)方式：(一)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)，且未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù);(二)依法制定的集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù);(三)達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開(kāi)招標(biāo)方式的貨物、服務(wù);(四)按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程。”

　　因此政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，若選擇適用非招標(biāo)采購(gòu)方式，項(xiàng)目必須屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程，而《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定了工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍，且必須招標(biāo)的投資規(guī)模范圍根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的規(guī)定確定，由于PPP項(xiàng)目屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，且PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，一般遠(yuǎn)超過(guò)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)，因此若定PPP項(xiàng)目為政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，適用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式存在障礙，僅在滿足《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第二十七的規(guī)定的條件下，可以適用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，即招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式選擇社會(huì)資本。

　　競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式適用的主要依據(jù)是財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，該規(guī)范的制定依據(jù)是依據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十六條第一款第六項(xiàng)規(guī)定。根據(jù)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第三條：“符合下列情形的項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開(kāi)展采購(gòu)：(一)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目;(二)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的;(三)因藝術(shù)品采購(gòu)、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的;(四)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目;(五)按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。”因此若認(rèn)定PPP項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，則PPP項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式必須滿足項(xiàng)目屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。若認(rèn)定PPP項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，則直接適用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式存在法律障礙，應(yīng)首先使用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。

　　若將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在選擇社會(huì)資本的采購(gòu)方式仍以招標(biāo)方式為主，但適用競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，若PPP項(xiàng)目達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的，若采用非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本開(kāi)始前，報(bào)上級(jí)主管部門同意即可。

　　因此關(guān)于PPP項(xiàng)目性質(zhì)的觀點(diǎn)，本人贊同將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)的觀點(diǎn)，雖然涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)占據(jù)項(xiàng)目總投資的絕大部分，但PPP項(xiàng)目的最終目的是通過(guò)合作機(jī)制由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，因此PPP項(xiàng)目的交易機(jī)構(gòu)的主要內(nèi)容是政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，而且PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目協(xié)議的主要目的是建立政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，因此PPP項(xiàng)目，無(wú)論是否涉及工程建設(shè)的內(nèi)容，均應(yīng)認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。

　　但由于目前PPP模式的規(guī)范體系不完善，與《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)的銜接也存在適用上的不確定性，在實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)具體項(xiàng)目的認(rèn)定合理確定PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定選擇合適的采購(gòu)方式。

　　“兩招”變“一招”的法律問(wèn)題分析

　　項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般通過(guò)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本，PPP項(xiàng)目若涉及項(xiàng)目建設(shè)的，對(duì)PPP項(xiàng)目的施工，若達(dá)到《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的條件，應(yīng)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定按照招標(biāo)程序選擇項(xiàng)目施工主體，但《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定：“除《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：(三)已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。”

　　即在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，如果已經(jīng)通過(guò)招標(biāo)方式選定了社會(huì)資本，該社會(huì)資本依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，該工程的承包商、生產(chǎn)商或者提供商可以不進(jìn)行招標(biāo)選擇，而由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)選定的社會(huì)資本自行承擔(dān)，即俗稱“兩招”變“一招”。

　　根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條第二款“前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等;所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等;所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。”

　　因此《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定的“建設(shè)”就是指施工，包括新建、改建、擴(kuò)建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕等;“生產(chǎn)”是指生產(chǎn)貨物，包括生產(chǎn)設(shè)備、材料等;而“服務(wù)”是指提供勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。

　　項(xiàng)目招標(biāo)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目;(二)全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目;(三)使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。”也就是在這三種情況下，不論是建設(shè)工程，還是生產(chǎn)貨物，或是提供服務(wù)，都需要進(jìn)行招標(biāo)。

　　此外《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)有規(guī)定，達(dá)到以下標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)：“(一)施工單項(xiàng)合同估算價(jià)的200萬(wàn)元人民幣以上的;(二)重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元人民幣以上的;(三)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在50萬(wàn)元人民幣以上的;(四)單項(xiàng)合同估算價(jià)低于第(一)、(二)、(三)項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在3000萬(wàn)元人民幣以上的。”

　　即在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)的實(shí)施，必須判斷其是否屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須招標(biāo)的項(xiàng)目，若滿足必須招標(biāo)的條件，則特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)部分必須招標(biāo)，但《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定，選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人可以自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)，即如果建設(shè)單位有了施工資質(zhì)就可以不對(duì)相對(duì)應(yīng)的新建、改建、擴(kuò)建及相關(guān)的裝修、拆除、修繕進(jìn)行招標(biāo)，如果有了生產(chǎn)貨物的資質(zhì)，就可以生產(chǎn)相應(yīng)的設(shè)備、材料;如果有了設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理的資質(zhì)，就可以提供相應(yīng)的服務(wù)。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第九條第三款規(guī)定的“自行”的具體含義，筆者認(rèn)為，“自行”的情況至少包括三種情況，一是非聯(lián)合體投標(biāo)的，中標(biāo)的社會(huì)資本具有相應(yīng)的能力;二是兩個(gè)以上企業(yè)法人組成的聯(lián)合體參與投標(biāo)的，聯(lián)合體成員之一或全部成員擁有相應(yīng)的能力;三是中標(biāo)的社會(huì)資本的分公司或者分支機(jī)構(gòu)具有相應(yīng)的能力。其中第一種情形是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定的一般情形，分公司不具備獨(dú)立法人資格，而分公司的責(zé)任和義務(wù)由母公司承擔(dān)，因此可以認(rèn)定為“自行”適用的主體，但子公司由于具備獨(dú)立的法人資格，因此不屬于“自行”的承擔(dān)主體范圍。

　　對(duì)于聯(lián)合體參與招標(biāo)的，《政府采購(gòu)法》第二十四條規(guī)定 “兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)”。但值得注意的是，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第三十四條“兩個(gè)以上供應(yīng)商可以組成一個(gè)投標(biāo)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份投標(biāo)。采購(gòu)人根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求規(guī)定投標(biāo)人特定條件的，聯(lián)合體各方中至少應(yīng)當(dāng)有一方符合采購(gòu)人規(guī)定的特定條件。”

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條“兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力;國(guó)家有關(guān)規(guī)定或者招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)人資格條件有規(guī)定的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件。由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級(jí)較低的單位確定資質(zhì)等級(jí)。”因此確定聯(lián)合體成員是否符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定的“自行”的條件，必須結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律規(guī)范對(duì)聯(lián)合體成員資質(zhì)要求的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定的是“已通過(guò)招標(biāo)方式選定”的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人，在適用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商或單一來(lái)源采購(gòu)等非招標(biāo)采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本的，是否可以適用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款的規(guī)定，上文已經(jīng)介紹了各種選擇社會(huì)資本程序的性質(zhì)及內(nèi)容，招標(biāo)以外的方式如競(jìng)爭(zhēng)性談判與競(jìng)爭(zhēng)性磋商其實(shí)在前期的步驟與招標(biāo)相同，也是發(fā)出邀請(qǐng)，只是最后在談判或者磋商的對(duì)象不是不特定的人，在從不特定人中的投標(biāo)文件里先評(píng)選出特定的人，再對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行談判。

　　招標(biāo)與非招標(biāo)方式的適用對(duì)象不同，招標(biāo)注重選擇的公正公開(kāi)透明原則，在一般的項(xiàng)目下是比較理想的方式。但是有些項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜，很難在前期確定核心條款，必須經(jīng)過(guò)談判和磋商才能把核心條款固定下來(lái)。

　　通過(guò)以上分析可知，聯(lián)合體對(duì)項(xiàng)目造成的影響，并不因選擇社會(huì)資本的方式不同而變化。所以筆者認(rèn)為，經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判及磋商選出的社會(huì)資本，如果自行具有建設(shè)，生產(chǎn)或提供的能力，也可不進(jìn)行二次招標(biāo)。

　　競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式與其他采購(gòu)方式的銜接問(wèn)題

　　財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》(財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào))創(chuàng)設(shè)了一種新的政府采購(gòu)方式，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在政府采購(gòu)規(guī)范體系中屬于非公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式，但財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第二條第二款：“本辦法所稱非招標(biāo)采購(gòu)方式，是指競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)采購(gòu)方式。”

　　可見(jiàn)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式不屬于政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式，生效時(shí)間上，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》的生效時(shí)間較《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》晚，因此解釋上可以認(rèn)定財(cái)政部制定的新的規(guī)范對(duì)以往的規(guī)范進(jìn)行修正，但規(guī)范效力上，《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》屬于部門規(guī)章，而《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》屬于部門規(guī)范性文件，顯然前者的效力高于后者，經(jīng)上述分析可知，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》在制定實(shí)施時(shí)，與《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》的規(guī)定未做好銜接工作，導(dǎo)致適用過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議。

　　在不同的采購(gòu)方式之間，特別是在招標(biāo)采購(gòu)方式與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式之間，《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》未做好規(guī)范的銜接工作。一般而言，招標(biāo)采購(gòu)方式是政府采購(gòu)中最常用的一種采購(gòu)方式，大部分政府采購(gòu)均適用招標(biāo)采購(gòu)方式，但實(shí)踐中，招標(biāo)因?yàn)闆](méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的而導(dǎo)致招標(biāo)失敗的，如何完成采購(gòu)工作是政府部門必須考慮的問(wèn)題，根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第二十七條：“符合下列情形之一的采購(gòu)項(xiàng)目，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)：(一)招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒(méi)有合格標(biāo)的，或者重新招標(biāo)未能成立的;(二)技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的;(三)非采購(gòu)人所能預(yù)見(jiàn)的原因或者非采購(gòu)人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的;(四)因藝術(shù)品采購(gòu)、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。”根據(jù)該條規(guī)定，當(dāng)政府適用招標(biāo)方式采購(gòu)未能實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的的，政府可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式繼續(xù)采購(gòu)。

　　《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》中缺乏類似的招標(biāo)采購(gòu)方式與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的銜接。實(shí)踐中，若項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本招標(biāo)失敗的，能否適用競(jìng)爭(zhēng)磋商采購(gòu)方式繼續(xù)采購(gòu)在實(shí)踐中無(wú)明確規(guī)定。

　　當(dāng)然《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第四條規(guī)定：“達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，擬采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。”

　　本條規(guī)定的主要目的是規(guī)范未開(kāi)始采購(gòu)程序的貨物或服務(wù)項(xiàng)目，若達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)書(shū)額，經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，經(jīng)政府批準(zhǔn)的可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，因此可以將政府招標(biāo)失敗的項(xiàng)目納入規(guī)范適用的范圍，即在政府采用招標(biāo)方式采購(gòu)招標(biāo)失敗后，政府決定采用競(jìng)爭(zhēng)行磋商的方式，因?yàn)轫?xiàng)目已達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額，需要預(yù)算單位同意和政府的批準(zhǔn)。

　　此外根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十七條的規(guī)定：“廢標(biāo)后，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，應(yīng)當(dāng)重新組織招標(biāo);需要采取其他方式采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門或者政府有關(guān)部門批準(zhǔn)。”若項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在招標(biāo)失敗后，決定采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》第三十七條的規(guī)定履行審批手續(xù)。

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