推動(dòng)PPP健康發(fā)展，切實(shí)防范“地方財(cái)政懸崖”

發(fā)布日期：2015-03-09來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　地方財(cái)政懸崖風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)

　　財(cái)政懸崖是一個(gè)舶來語，該概念起源于美國(guó)。由于次貸危機(jī)后，美國(guó)政府推行強(qiáng)刺激政策來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致聯(lián)邦政府赤字持續(xù)快速增長(zhǎng)，很快就達(dá)到了原有法律框架下的最高限額。在此背景下，聯(lián)邦政府和國(guó)會(huì)圍繞2013年度的預(yù)算案展開了激烈爭(zhēng)執(zhí)。聯(lián)邦政府希望擴(kuò)大赤字以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);而議會(huì)則希望壓縮赤字規(guī)模以確保財(cái)政可持續(xù)性。如果雙方不能就預(yù)算安排達(dá)成一致，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政支出大幅下降的局面，并對(duì)政府運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。這一現(xiàn)象就被稱為 “財(cái)政懸崖”。

　　慶幸的是，美國(guó)政府和國(guó)會(huì)最后達(dá)成了妥協(xié)，從而避免了“政府關(guān)門”危機(jī)的發(fā)生。就在美國(guó)財(cái)政懸崖問題得到緩解的情況下，近期內(nèi)有關(guān)我國(guó)可能面臨“地方財(cái)政懸崖”的觀點(diǎn)卻在持續(xù)發(fā)酵。

　　誘發(fā)“地方財(cái)政懸崖”論點(diǎn)的是近期我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)的惡化。去年第四季度以來，我國(guó)部分宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)呈快速下滑趨勢(shì)。主要表現(xiàn)在：規(guī)模以上企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)幅度快速下降，今年1月份甚至出現(xiàn)了明顯的負(fù)增長(zhǎng);消費(fèi)物價(jià)指數(shù)(CPI)增幅加速下行，生產(chǎn)者物價(jià)指數(shù)(PPI)連續(xù)三十多個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)，且近期內(nèi)有惡化趨勢(shì);反映企業(yè)市場(chǎng)信心的制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理人指數(shù)(PMI)也下降到50這個(gè)枯榮分水線以下;除此之外，自去年下半年以來，擔(dān)保公司破產(chǎn)潮此起彼伏，在全國(guó)蔓延;國(guó)際油價(jià)大幅下跌，帶動(dòng)大宗商品價(jià)格和國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩;等等。這些都迫使人們思考，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)還能照常運(yùn)轉(zhuǎn)嗎?我國(guó)還能維持7%以上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嗎?對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)動(dòng)機(jī)的審視，則使人們發(fā)現(xiàn)：政府投資這個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)正在“熄火”。

　　投資在我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中占據(jù)重要地位。近年來，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)高達(dá)40%—50%;而投資的一個(gè)重要來源，則是政府基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會(huì)投資的比重高達(dá)35%左右，現(xiàn)在恰恰是政府投資面臨著下行的巨大壓力。原因主要有：

　　一是經(jīng)濟(jì)調(diào)整的內(nèi)在壓力。大家知道，土地出讓金(凈)收入和基于土地出讓金的借款是我國(guó)地方政府投資的主要資金來源。近年來，隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化和人口結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展已經(jīng)迎來拐點(diǎn)。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，再加上征地補(bǔ)償水平快速上升，地方政府來自土地出讓金的凈收入增長(zhǎng)乏力，有的地方甚至出現(xiàn)明顯下降。

　　二是改革帶來的“制度真空”。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政改革正在快速推進(jìn)。其中，地方債管理改革的基本思路，是把債務(wù)管理納入預(yù)算管理的軌道，把政府舉債行為納入市場(chǎng)化運(yùn)作的軌道。這毫無疑問是對(duì)的，是有利于財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的。但另一方面，“土地財(cái)政”在預(yù)算外運(yùn)轉(zhuǎn)十多年之久，其規(guī)模已經(jīng)十分龐大，要在短期內(nèi)把不規(guī)范、不透明的地方舉債和投資行為納入規(guī)范、透明的管理軌道，陣痛也是不可避免的。突出表現(xiàn)就是政府過度舉債、基礎(chǔ)設(shè)施超前建設(shè)的矛盾集中顯現(xiàn)，會(huì)對(duì)地方政府的市場(chǎng)化融資行為帶來直接沖擊。近一段時(shí)期地方城投債發(fā)行額顯著下降就是一個(gè)典型表現(xiàn)。

　　三是“公私合作”(PPP)發(fā)展滯后，社會(huì)資本并沒有很快接過政府投資的“接力棒”，成為地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的主力。

　　四是清理稅收等優(yōu)惠措施的改革舉措在遏制稅收競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也取消了地方政府長(zhǎng)期以來為企業(yè)投資提供的豐厚補(bǔ)貼。這使許多擬定中的投資項(xiàng)目變得不再有利可圖，在短期內(nèi)也是不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政穩(wěn)定的。

　　上述幾種因素交織在一起，就使國(guó)家財(cái)政收入(含土地財(cái)政)的增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)面臨巨大的下行壓力。如果處理得不好，出現(xiàn)地方政府財(cái)政懸崖，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資大幅下降是完全可能的。

　　應(yīng)對(duì)地方政府財(cái)政懸崖的思路和措施

　　應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國(guó)正在步入“新常態(tài)”。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一系列重大變化，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資乃至經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度都會(huì)出現(xiàn)一定程度的下降。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，具有客觀性。我們要順應(yīng)“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)增速下降的客觀規(guī)律，不要人為把投資和增長(zhǎng)拉回到過去的高速增長(zhǎng)軌道上來。另一方面，我們又要有所作為，防止由于改革等原因出現(xiàn)“制度真空”導(dǎo)致政府投資增速快速下滑、引發(fā)財(cái)政金融危機(jī)。

　　面對(duì)政府投資增長(zhǎng)下行的壓力，首要的是保持冷靜心態(tài)，區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)來源。只有把趨勢(shì)性因素和階段性沖擊區(qū)分開來，才能采取正確的行動(dòng)。換句話說，就是在當(dāng)前的情況下，政府的著眼點(diǎn)應(yīng)該是“托底”而不是推高。具體而言，就是既要堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ);又要采取切實(shí)措施確保新舊財(cái)政制度之間平穩(wěn)過渡。在此基礎(chǔ)上，政府可采取的措施主要有三個(gè)：

　　一是盤活閑置資金存量，重點(diǎn)支持PPP項(xiàng)目快速起步。這是個(gè)“一石兩鳥”的政策。近年來，由于嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，也由于預(yù)算編制科學(xué)性有待進(jìn)一步提高，各預(yù)算單位賬戶上都趴有為數(shù)不小的一筆“結(jié)余”資金。財(cái)政部門應(yīng)將其及時(shí)收回，安排支持新的項(xiàng)目。在具體用途上，可以重點(diǎn)用于補(bǔ)充地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的不足，支持PPP項(xiàng)目快速起步;可以重點(diǎn)支持中西部地區(qū)城市化健康發(fā)展。在城市集中供暖、污水處理、垃圾集中處理等領(lǐng)域，中西部地區(qū)的投資缺口還是很大的。

　　二是在摸清家底的基礎(chǔ)上，優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資，主要依靠發(fā)行債券和政策性貸款，期限可以長(zhǎng)達(dá)二三十年;而國(guó)內(nèi)地方政府舉債則多是從銀行借款，期限只有三到五年。這就帶來了嚴(yán)重的期限不匹配問題，也導(dǎo)致地方政府舉債成本居高不下。應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化地方債的期限結(jié)構(gòu)舒緩地方政府償本付息的壓力，同時(shí)拓展地方政府的融資空間，為地方政府投資注入新的活力。

　　三是引導(dǎo)PPP健康發(fā)展。當(dāng)前，我們正在大力推廣 PPP模式，以彌補(bǔ)政府收入下降帶來的投資缺口。PPP直譯叫“公私伙伴關(guān)系”，其本意則是“政企合作”。在西方國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模很小，“公私伙伴關(guān)系”和“政企合作”是一回事。但在我國(guó)，兩者的區(qū)分則是很明顯的。許多人在談?wù)揚(yáng)PP時(shí)，都把其簡(jiǎn)單地等同于民間資本、私人資本從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視了我國(guó)長(zhǎng)期以來依托國(guó)有企業(yè)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基本事實(shí)。事實(shí)上，我國(guó)的高速公路、港口、橋梁，乃至旅游景點(diǎn)建設(shè)，絕大多數(shù)都是由國(guó)有企業(yè)出面從事建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的。講引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，絕不意味著完全否定國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有資本應(yīng)該發(fā)揮的積極作用。在現(xiàn)階段發(fā)展PPP的可行路徑，應(yīng)該是國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)資本成立混合所有制項(xiàng)目主體，由其出面從事項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

　　加快轉(zhuǎn)變政府職能，為PPP發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境

　　從上述對(duì)策措施可以看出，防范“地方財(cái)政懸崖”，關(guān)鍵是盡快啟動(dòng)PPP，用民間投資填補(bǔ)政府投資下降帶來的真空。

　　應(yīng)當(dāng)看到，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大、項(xiàng)目使用期長(zhǎng)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中不確定因素多。一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目，往往是多方面因素共同作用的結(jié)果。應(yīng)如何完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，才能做到既保證投資者獲得適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)，又防止項(xiàng)目方濫用市場(chǎng)力量、維護(hù)消費(fèi)者利益，是擺在各級(jí)政府面前的重大課題。從政府的角度看，至少要做如下改變：

　　一是引導(dǎo)地方政府財(cái)政支出向?；局С黾?、向履行法定義務(wù)集中。財(cái)政收入增速的下降，將驅(qū)使各級(jí)地方政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率。而近期推出的各項(xiàng)財(cái)政改革措施，如財(cái)政透明度、中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算績(jī)效管理、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等，恰好為其提供了相應(yīng)的政策工具。各級(jí)地方政府要抓住機(jī)遇，適當(dāng)收縮戰(zhàn)線，加快優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

　　二是引導(dǎo)地方政府更加關(guān)注改善地區(qū)軟環(huán)境。在新的財(cái)政管理框架下，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用進(jìn)一步顯現(xiàn)。企業(yè)到哪里投資落戶，將主要考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)生態(tài)和經(jīng)商軟環(huán)境，而不是稅費(fèi)優(yōu)惠措施。這將迫使各級(jí)地方政府把更多精力放到打造宜居環(huán)境，吸引優(yōu)秀人才上;放到打造透明、高效政府，改善經(jīng)商環(huán)境上;放到完善產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)地方特色經(jīng)濟(jì)“做優(yōu)做強(qiáng)”上。而改善地方投資軟環(huán)境，又必然是有利于發(fā)展PPP的。

　　三是著力推動(dòng)地方政府提高依法行政水平。前面提到，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資具有投資規(guī)模大、項(xiàng)目使用期長(zhǎng)、不確定性因素多等特點(diǎn)。在這樣的條件下吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須要有一套完整的制度設(shè)計(jì)，有一套完備的合同條款來保證社會(huì)資本獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)。為此，需要地方政府切實(shí)提高契約觀念和法律觀念。只有在法制化、規(guī)范化、程序化的前提下，PPP才會(huì)步入發(fā)展的快車道。

　　(作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部)
 

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