英國(guó)付費(fèi)公路M1-A1 link的PPP模式

發(fā)布日期：2015-05-12來(lái)源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　背景

　　由于財(cái)政無(wú)法完善公共交通基礎(chǔ)建設(shè)的需要，英國(guó)政府在1994年8月開(kāi)始在部分高速公路項(xiàng)目上適用PFI(私人主動(dòng)融資)，主要采用設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)(DBFO)模式。一般付費(fèi)公路項(xiàng)目的特許運(yùn)營(yíng)期是30年，整個(gè)項(xiàng)目均由政府承擔(dān)付費(fèi)，為此英國(guó)政府建立了獨(dú)特的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，包括“通行的車輛數(shù)，道路的管理效率和道路的建設(shè)情況等”，以此提高PFI模式下公路的建造質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。在這種模式下，實(shí)際上私人部門是通過(guò)政府在變相收費(fèi)，因此也被稱為“影子收費(fèi)”。

　　M1-A1 link是利茲(Leeds)附近的一條高速公路連接，其對(duì)緩解交通堵塞和發(fā)展利茲東部經(jīng)濟(jì)有很大作用。在這條長(zhǎng)達(dá)3萬(wàn)米的路線上，包含了一條六車道高速公路，一個(gè)高架橋，兩個(gè)隧道，三十七座橋等，是當(dāng)時(shí)影子收費(fèi)公路中成本最高的項(xiàng)目(包括項(xiàng)目本身的費(fèi)用和對(duì)周邊M1，A1，M62的改造費(fèi)用)，該項(xiàng)目 96年施工，99年完工，特許期30年。

　　合作安排

　　公共部門：高速公路局(英國(guó)交通部下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)英格蘭的道路網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略發(fā)展，包括設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)、發(fā)展等)。由于Pell Frischmann Consultants Ltd.負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的初期設(shè)計(jì)和工程服務(wù)(在開(kāi)展PFI模式前)，因而后來(lái)以政府部門的代表作為參與管理。

　　項(xiàng)目公司：Connect M1-A1 Holdings Ltd., 由BICC與Kvaerner Construction投資設(shè)立，其中Balfour Beatty(BICC下設(shè)的建設(shè)部門)承擔(dān)高速公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，Kvaerner Construction Group (1999年被MIG收購(gòu))主要負(fù)責(zé)高速公路連接的建設(shè)，項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)管理。

　　其他參與方：Jacobs Babtie Group，在整個(gè)項(xiàng)目發(fā)展過(guò)程中提供項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)工程的相關(guān)服務(wù)。32家銀行，作為項(xiàng)目公司的貸款方。

　　問(wèn)題與策略

　　當(dāng)?shù)鼐用竦牡钟|：當(dāng)?shù)厝藢?duì)在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)該項(xiàng)目的抵觸是很早以前就存在的，當(dāng)時(shí)政府曾一度計(jì)劃取消該項(xiàng)目。后來(lái)，經(jīng)過(guò)了8年的協(xié)商才確定了一個(gè)雙方都可以接受的項(xiàng)目地點(diǎn)。為了降低項(xiàng)目成本和避免后期風(fēng)險(xiǎn)，政府選擇在解決了民眾抵觸問(wèn)題后才開(kāi)始了項(xiàng)目采購(gòu)。

　　環(huán)境問(wèn)題：考慮到M1-A1 link所經(jīng)地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，項(xiàng)目方案曾計(jì)劃依照現(xiàn)有地形來(lái)新建路段，同時(shí)再采取一些環(huán)保措施以盡量較少污染。但關(guān)鍵問(wèn)題是該路線會(huì)經(jīng)過(guò)一片特殊的保護(hù)區(qū)域(區(qū)域內(nèi)有供科學(xué)研究用的珍稀植物)，這批植物有可能迫使計(jì)劃擱淺。但項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)后來(lái)發(fā)現(xiàn)，高速公路的堤壩其實(shí)可以為這些珍稀植物提供更好的生長(zhǎng)環(huán)境，那么修建高速公路因此反而應(yīng)該被鼓勵(lì)。

　　公眾對(duì)用戶付費(fèi)的抵觸：在90年代英國(guó)政府開(kāi)始在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域嘗試PPP模式時(shí)，英國(guó)民眾對(duì)于付費(fèi)的抵觸成為了當(dāng)時(shí)項(xiàng)目發(fā)展的一大阻礙，于是政府需要在私人部門的利潤(rùn)追求和民眾的公益要求中做出平衡，后來(lái)就發(fā)展出了影子收費(fèi)模式。一方面，私人部門通過(guò)合伙設(shè)立項(xiàng)目公司，單方進(jìn)行股權(quán)和債權(quán)融資;另一方面，為了獲得政府的付費(fèi)，私人部門則更加積極地運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，包括盡早完成建設(shè)、積極清理路障、提高道路可通行水平、減少車道關(guān)閉的次數(shù)等。

　　公共和私人部門在影子收費(fèi)下的風(fēng)險(xiǎn)：影子收費(fèi)一方面還是加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府需要尋求其他財(cái)政來(lái)源來(lái)補(bǔ)充該資金缺口;另一方面，私人部門對(duì)于交通流量的依賴直接決定了其是否能從該項(xiàng)目中獲益，有關(guān)該交通流量的風(fēng)險(xiǎn)因而是由私人部門來(lái)承擔(dān)。就該項(xiàng)目來(lái)看，由于這條路線前后連接的是高速公路主干道，通過(guò)這兩條路過(guò)去的流量可以在一定程度上預(yù)測(cè)出該線路未來(lái)的交通流量。

　　私人部門通過(guò)影子收費(fèi)獲得高額回報(bào)：有人認(rèn)為影子收費(fèi)實(shí)質(zhì)上不過(guò)是政府借款和擔(dān)保的工具，最終可能會(huì)導(dǎo)致政府承擔(dān)了過(guò)高的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而私人獲得了高額回報(bào)。為了避免這種情形的發(fā)生，政府在影子收費(fèi)的基礎(chǔ)上以預(yù)計(jì)的交通流量為基礎(chǔ)做出了關(guān)于付費(fèi)最高限額的規(guī)定。

　　項(xiàng)目管理：考慮到該項(xiàng)目的復(fù)雜性和規(guī)模都超過(guò)了公共部門與私人部門的能力，為了充分體現(xiàn)項(xiàng)目的公私合作性，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)階段，政府設(shè)立了專門的項(xiàng)目管理討論會(huì)和技術(shù)討論會(huì)，通過(guò)該平臺(tái)來(lái)討論和解決各種各樣的管理、項(xiàng)目計(jì)劃和成本等問(wèn)題。參與討論的人員一般包括公共部門的代表，項(xiàng)目各個(gè)私人參與方的代表和技術(shù)組人員等。

　　報(bào)告和責(zé)任制度：政府確立了一些公路的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(如交通流量，交通網(wǎng)絡(luò)的改善，交通維護(hù)，應(yīng)急反應(yīng)，事故處理，車道關(guān)閉、設(shè)施情況等)，其要求項(xiàng)目承擔(dān)方在每年年報(bào)時(shí)公布這些標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)情況。特別是考慮到這條道路預(yù)計(jì)將有120年的服務(wù)期，因此承擔(dān)方應(yīng)當(dāng)尤其考慮到全生命周期下的道路管理情況，包括道路保護(hù)，例行檢查，設(shè)計(jì)預(yù)防性管理措施等。

　　評(píng)論

　　M1-A1 link最終在預(yù)算內(nèi)提早完成，鑒于該項(xiàng)目的規(guī)模和復(fù)雜性，該項(xiàng)目的成功使得其成為了英國(guó)在政府項(xiàng)目采購(gòu)和建設(shè)方面的標(biāo)志性案例。但該項(xiàng)目所采用的影子收費(fèi)模式仍存在爭(zhēng)議，英國(guó)政府后來(lái)也在嘗試以直接向用戶收費(fèi)來(lái)取代影子收費(fèi)模式，如英國(guó)的橋、隧道及部分路段現(xiàn)已經(jīng)開(kāi)始采取向用戶收費(fèi)的模式。

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