如何開展PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)——以江蘇省某輕軌項(xiàng)目為例

發(fā)布日期：2015-08-18來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：現(xiàn)代集團(tuán)PPP事業(yè)部 朱容男

　　 物有所值(Value for Money, 簡(jiǎn)稱VFM)，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益，是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(Public-Privat Partnership,簡(jiǎn)稱PPP)模式的評(píng)估體系。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《操作指南》)要求，“財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量?jī)蓚€(gè)角度開展物有所值評(píng)價(jià)工作。”本文即從這兩個(gè)視角構(gòu)建理論框架，并以江蘇省某輕軌項(xiàng)目為例，簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)其采用PPP模式是否物有所值。

　　 一、物有所值評(píng)價(jià)理論框架

　　 VFM 評(píng)估過程貫穿于PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)各個(gè)階段。定性評(píng)價(jià)通常在項(xiàng)目識(shí)別階段進(jìn)行，由政府本級(jí)財(cái)政部門(PPP中心)或其委托的行業(yè)主管部門或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)組織展開評(píng)價(jià)。與定性評(píng)價(jià)不同，定量評(píng)價(jià)可綜合運(yùn)用于項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)階段。在不同階段，定量評(píng)價(jià)通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，來對(duì)PPP模式是否能夠降低項(xiàng)目全生命周期的成本進(jìn)行考量。

　　 (一)定性評(píng)價(jià)體系

　　 1、定性評(píng)價(jià)內(nèi)容及方式

　　 定性評(píng)價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用PPP模式與采用傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等。在進(jìn)行PPP定性評(píng)價(jià)的過程中，政府需要關(guān)注項(xiàng)目?jī)?nèi)外層面難以量化的要求，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作的公眾滿意。

　　 定性評(píng)價(jià)方式主要根據(jù)項(xiàng)目基本條件、所處環(huán)境、行業(yè)趨勢(shì)、政府財(cái)政實(shí)力、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)能力等方面，利用專家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及主觀的判斷和分析能力，對(duì)項(xiàng)目做出是否適合開展PPP模式運(yùn)營(yíng)的判斷，通常采用問卷調(diào)查和專家咨詢的方式進(jìn)行。

　　 2、定性評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

　　 我司根據(jù)《操作指南》確定的基本框架，本著客觀、科學(xué)、實(shí)用、可比等原則，梳理出以操作、產(chǎn)出等七大核心要素，法律環(huán)境、服務(wù)供應(yīng)等二十二個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)為基礎(chǔ)的綜合評(píng)價(jià)體系。

　　 (1)操作要素。著力于全面完整地分析政府運(yùn)作PPP項(xiàng)目的可行性和能力適配度，主要包括法律環(huán)境、市場(chǎng)先例、項(xiàng)目規(guī)模、資產(chǎn)壽命、財(cái)政承受、政府管理、規(guī)范要求、合同整合等指標(biāo)。

　　 (2)產(chǎn)出要素。側(cè)重社會(huì)效益的多重考察，主要包括服務(wù)供應(yīng)、社會(huì)效益、環(huán)保安全等指標(biāo)。

　　 (3)風(fēng)險(xiǎn)要素。重點(diǎn)了解政府與社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)分配的優(yōu)化程度，主要包括風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)管理等指標(biāo)。

　　 (4)成本要素。關(guān)注整個(gè)運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)的收入支出預(yù)期及精確性，主要包括成本可預(yù)測(cè)性、收入預(yù)期等指標(biāo)。

　　 (5)效率要素。探索引入社會(huì)資本后的項(xiàng)目運(yùn)作提升空間，主要包括資產(chǎn)利用、運(yùn)維要求、績(jī)效考核等指標(biāo)。

　　 (6)競(jìng)爭(zhēng)要素。聚焦分析項(xiàng)目競(jìng)價(jià)機(jī)制的完善程度，主要包括運(yùn)作透明度、項(xiàng)目吸引力、市場(chǎng)容量等指標(biāo)。

　　 (7)創(chuàng)新要素。重點(diǎn)分析政府給予的創(chuàng)新空間，主要以創(chuàng)新潛力為綜合考量指標(biāo)。

　　 (二)定量評(píng)價(jià)體系

　　 1、定量評(píng)價(jià)內(nèi)容

　　根據(jù)《操作指南》，VFM 的定量評(píng)價(jià)方法可以表示為PPP模式下的全生命周期財(cái)政支出(Life Cycle Cost，簡(jiǎn)稱LCC)凈現(xiàn)值(用 LCCPPP表示)與傳統(tǒng)采購(gòu)方式下的財(cái)政支出凈現(xiàn)值(用LCC政府采購(gòu)表示)相比的降低值，即： 當(dāng) VFM 大于 0 時(shí)，說明項(xiàng)目采用PPP 模式運(yùn)作要比傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式更有效率，全生命周期成本更低，因而可以采用 PPP 模式;反之，當(dāng) VFM小于 0 時(shí)，則說明項(xiàng)目采用PPP 模式運(yùn)作與傳統(tǒng)模式相比不能有效提高效率、降低費(fèi)用，即該項(xiàng)目不適合進(jìn)行PPP 模式運(yùn)作。

　　 2、PSC值的計(jì)算

　　由于我國(guó)在VFM評(píng)價(jià)方面尚無具體量化的標(biāo)準(zhǔn)，我司采用公共部門比較值(Public Sector Comparator, 簡(jiǎn)稱PSC)作為衡量VFM的量化工具。PSC是公共部門通過模擬政府運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流入、流出情況，使用適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率計(jì)算出來的凈現(xiàn)值，包括初始 PSC、競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整、自留風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)四部分： (1)初始PSC。初始PSC代表了政府生產(chǎn)和交付項(xiàng)目的基本成本，包括建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和第三方收入。

　　 (2)競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整。競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整是指單純由政府運(yùn)營(yíng)服務(wù)而產(chǎn)生的利或弊，針對(duì)這些利弊對(duì)成本進(jìn)行增加或減少的調(diào)整。主要包括兩部分，一部分是由于公有制造成的國(guó)家稅收義務(wù)上的區(qū)別，一部分是公有制帶來的國(guó)家監(jiān)管成本的差異。通過競(jìng)爭(zhēng)中立調(diào)整可以排除由于政府部門通過公共關(guān)系可以得到的相對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　 (3)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整度量公共部門承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期所產(chǎn)生的成本，通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)量化的方法，會(huì)對(duì) PSC 的結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。同時(shí)參考過去相似項(xiàng)目的資料和數(shù)據(jù)，對(duì)傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式建設(shè)的項(xiàng)目可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和復(fù)制，從而量化風(fēng)險(xiǎn)。PSC 只包含重要風(fēng)險(xiǎn)之中可量化的部分，不可量化的部分則通過定性評(píng)價(jià)來評(píng)估。

　　 (4)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和自留風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)全部的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別并賦值之后，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體不同可以將風(fēng)險(xiǎn)分為轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和自留風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)是在 PPP模式下準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府是否把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門決策，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該以私營(yíng)部門是否是最有能力、最有效率控制和管理風(fēng)險(xiǎn)的一方。自留風(fēng)險(xiǎn)是指不合適轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門的風(fēng)險(xiǎn)，需要由政府自行承擔(dān)。

　　運(yùn)用PSC方法進(jìn)行PPP項(xiàng)目VFM定量評(píng)價(jià)時(shí)，只需計(jì)算出PSC與LCCPPP的差額即可： LCCPPP是指PPP方式下的全壽命期財(cái)政支出凈現(xiàn)值，根據(jù)定量評(píng)價(jià)所處的PPP階段不同，LCCPPP的計(jì)算依據(jù)有所不同。

　　 在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，政府或其委托的第三方咨詢機(jī)構(gòu)可以通過虛擬報(bào)價(jià)計(jì)算LCCPPP值;在項(xiàng)目采購(gòu)階段，政府或其委托的第三方咨詢機(jī)構(gòu)可以根據(jù)社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件中的實(shí)際報(bào)價(jià)計(jì)算LCCPPP值。

　　 二、江蘇省某軌道交通項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)分析

　　 (一)項(xiàng)目簡(jiǎn)介

　　 江蘇省某軌道交通項(xiàng)目線路全長(zhǎng)約28.15km，初步設(shè)計(jì)總投資為 358031.32萬元。項(xiàng)目擬采用PPP模式運(yùn)作，當(dāng)?shù)卣怨_招標(biāo)方式采購(gòu)社會(huì)資本者，授權(quán)下屬某國(guó)有公司與中標(biāo)社會(huì)資本共同出資成立項(xiàng)目公司，并授予項(xiàng)目公司在30年(含建設(shè)期3.5年)內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)等特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司將土地、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)等無償移交給政府或其指定接收機(jī)構(gòu)。其中項(xiàng)目公司資本金為總投資的30%，社會(huì)資本與政府方的持股比例為7:3。

　　 (二)物有所值定性評(píng)價(jià)

　　 項(xiàng)目采用問卷型的專家評(píng)分機(jī)進(jìn)行物有所值定性評(píng)價(jià)。為了保證專家評(píng)分的可靠性和精確性，定性評(píng)價(jià)采用兩階段評(píng)分機(jī)制。第一階段，以100分為標(biāo)準(zhǔn)，邀請(qǐng)4位專家參考行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和PPP運(yùn)作要求確定22項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)的平均權(quán)重。第二階段，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卣?、政府出資方以及第三方機(jī)構(gòu)等14位專家根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行逐一評(píng)分，分值標(biāo)準(zhǔn)為1到10，指標(biāo)評(píng)分與VFM的可能性成正比關(guān)系，形成項(xiàng)目的關(guān)鍵指標(biāo)平均評(píng)分。最后，加權(quán)統(tǒng)計(jì)的結(jié)果顯示，該項(xiàng)目VFM定性指標(biāo)得分約為708.5，超出基準(zhǔn)分?jǐn)?shù)600，說明該項(xiàng)目在既定專家情況下符合VFM定性評(píng)價(jià)的要求。

　　 (三)物有所值定量評(píng)價(jià)

　　 該項(xiàng)目采用傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式和PPP模式下政府支出對(duì)比值如表1所示，可見采用PPP模式運(yùn)作后支出現(xiàn)值相比傳統(tǒng)模式下PSC支出現(xiàn)值共節(jié)約17579.46萬元，即VFM>0。因此，從定量分析的視角該項(xiàng)目PPP運(yùn)作可行。

　　 (四)評(píng)價(jià)結(jié)果

　　 通過定性指標(biāo)體系構(gòu)建和專家評(píng)分完成項(xiàng)目的VFM定性評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上利用PSC法模擬公共部門進(jìn)行類似軌道交通投資的整體支出義務(wù)，與政府在本項(xiàng)目中的實(shí)際預(yù)算支出進(jìn)行對(duì)比，完成VFM定量評(píng)價(jià)。結(jié)果顯示，無論從定性角度還是從定量角度出發(fā)，該輕軌項(xiàng)目均適合采用PPP模式。

　　 三、結(jié)語

　　 隨著PPP、模式從試驗(yàn)階段到應(yīng)用階段的廣泛普及，政府和社會(huì)資本的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均在逐步豐富和累積，但目前我國(guó)尚未形成統(tǒng)一、合適的決策工具和方法來判斷項(xiàng)目是否應(yīng)該使用 PPP模式。在實(shí)際操作中，若地方政府疏于評(píng)價(jià)VFM效果，盲目地推行PPP模式，可能會(huì)造成項(xiàng)目運(yùn)作效率低下、成本虛高的境況，使得地方政府在未來承擔(dān)更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)一些不必要的糾紛。因此，在PPP模式迅速擴(kuò)張、全面推進(jìn)的當(dāng)下，地方政府在決定是否使用PPP模式之前，有一套切實(shí)可行的物有所值評(píng)價(jià)方案是十分迫切且必要的。

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