做好政府融資平臺參與PPP的大文章

發(fā)布日期：2015-09-14來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：上海證券報

　　 作者系爾升金服(為信財(cái)富網(wǎng))創(chuàng)始人

　　 2013 年《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77 億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72 億元。一時間，這一系列龐大的數(shù)字使得“政府性債務(wù)危機(jī)一觸即發(fā)”的言論充斥著人們的眼球，但實(shí)際上是過分擔(dān)心。因?yàn)閺膫鶆?wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且大多有經(jīng)營收入作為償債來源。因此，與西方國家債務(wù)多為消費(fèi)型債務(wù)、將債務(wù)用來補(bǔ)貼居民收入和福利不同，中國政府債務(wù)尤其是地方債多為投資型債務(wù)，大多投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生領(lǐng)域，這些投資在將來或成為我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。

　　 但是，根據(jù)審計(jì)結(jié)果，省市縣三級政府負(fù)有償債責(zé)任的債務(wù)余額年均增長19.97%，地方政府債務(wù)增長仍然過快，風(fēng)險防范不可掉以輕心。為此，2014年修訂《預(yù)算法》，允許省一級政府在國務(wù)院限定的條件內(nèi)發(fā)行一定額度的債券且只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。2014國發(fā)43號文規(guī)定，市縣級政府確需舉借債務(wù)的可通過省一級政府舉借，同時推廣PPP模式鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。政府不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

　　 同時，剝離地方融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。這給了融資平臺公司當(dāng)頭一棒，因?yàn)榇蠖鄶?shù)平臺公司的職能只有為政府融資這一項(xiàng)而已，一旦剝離政府融資職能，平臺公司將面臨要么倒閉，要么職能轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，政府融資平臺的存在是有其歷史原因的，由于長期的財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，地方政府為了履行社會公共服務(wù)職能在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等民生工程時需要大量的資金支持，而地方財(cái)政無法負(fù)擔(dān)又被限制發(fā)債。因此，設(shè)立地方融資平臺承擔(dān)政府融資功能以籌集資金展開工作。這是根本性的制度問題，在這一問題得到根本解決之前，融資平臺還是會存在，因此地方融資平臺公司只能轉(zhuǎn)型。

　　 然而，歷史留存的大量平臺債務(wù)問題無法立即得到解決，融資平臺又有大量的在建項(xiàng)目需要資金支持。為了保證存續(xù)項(xiàng)目的順利完成，2015年5月11日國務(wù)院辦公廳發(fā)布40號文，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對2014年12月31號以前已簽訂合同并放款的融資平臺在建項(xiàng)目要繼續(xù)提供貸款以確保項(xiàng)目的順利完成。要求地方政府對銀行貸款無法滿足資金需求，適宜采用PPP模式的優(yōu)先采用PPP模式;確無其他資金來源又暫不宜采用PPP模式的，由政府債券形式解決。40號文的出臺有效地解決了融資平臺在建項(xiàng)目的融資出路問題，保證了存量項(xiàng)目的順利完成以服務(wù)于民生建設(shè)。

　　 那么，既然要轉(zhuǎn)型，對于今后新增的項(xiàng)目，地方融資平臺的出路在哪?

　　 財(cái)政部關(guān)于43號文的答記者問中指出：對以前主要通過融資平臺公司融資建設(shè)的項(xiàng)目，規(guī)范后主要有三個渠道：

　　 一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù);二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任;三是對難以吸引社會資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。

　　 平臺公司要么進(jìn)行市場化改革，要么作為社會資本參與PPP項(xiàng)目，但是本身都是國有資本背景的，就被排除在社會資本這一概念之外了。

　　 于是，2015年國辦發(fā)42號文為地方融資平臺的出路做了更進(jìn)一步的規(guī)定，政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，同時建立投資、補(bǔ)貼和價格的協(xié)同機(jī)制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。實(shí)行陽光化運(yùn)作，保障公眾的知情權(quán)。最重要的是，在融資平臺承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目。這一規(guī)定擴(kuò)大了財(cái)政部此前對“社會資本”的定義，給地方融資平臺指明了生路。

　　 這一規(guī)定不僅救活了融資平臺自身，也有效改變了當(dāng)前PPP模式的發(fā)展困境。截至當(dāng)前，省市級地方政府共推出總額約為 2 萬億元的 PPP 項(xiàng)目，簽約的項(xiàng)目約為 3350 億元，僅占總額的 1/6。由于PPP投向的是公益性或半公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，給民營資本帶來的收益并不豐厚，對民營資本的吸引力自然就不夠。且PPP項(xiàng)目周期長、投資金額大，使得多數(shù)財(cái)力雄厚的民營資本不愿涉足PPP項(xiàng)目。

　　 沒有了政府作為靠山的融資平臺何以滿足巨額的資金需求呢?目前看來有兩種較好的方法：

　　 一是債務(wù)性融資，主要包括發(fā)行企業(yè)債、銀行貸款、信托貸款、債權(quán)轉(zhuǎn)讓等;二是資產(chǎn)證券化融資，主要是指資產(chǎn)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。

　　 由于民營資本對投資PPP的熱度并不高，融資平臺向民營資本不論是負(fù)債融資還是資產(chǎn)證券化融資都不會有效募集到可觀的資金，而老百姓的閑散資本總量非常樂觀并且更具持續(xù)性，但是相對分散、缺乏相應(yīng)的投資渠道投向PPP項(xiàng)目。這在以往，社會閑散資金是很難快速聚集的，而在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，這一切都成為可能?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展方便了人們的投資理財(cái)行為，大數(shù)據(jù)和信息透明促進(jìn)了互聯(lián)網(wǎng)金融的蓬勃。

　　 P2G平臺就是搭建社會閑散資本參與PPP項(xiàng)目的橋梁。融資平臺公司可以將之前項(xiàng)目產(chǎn)生的對政府債權(quán)以及其他資產(chǎn)收益權(quán)，通過P2G平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)讓獲得轉(zhuǎn)讓價款，到期后回購轉(zhuǎn)讓的債權(quán)或者資產(chǎn)收益權(quán)，藉此可以有效地盤活資金流。同時，P2G平臺根據(jù)國家規(guī)定建立了公開透明的資金運(yùn)營機(jī)制，方便公眾監(jiān)督，有效改變了之前資金運(yùn)營效率不高的局面，大大提升了資金的利用率。

　　 地方融資平臺通過P2G平臺融資參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)主要有三點(diǎn)：

　　 第一，可有效集聚社會閑散資本，舉全國之力支持社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方融資平臺作為PPP項(xiàng)目的社會資本一方承擔(dān)著社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職責(zé)，而一個項(xiàng)目動輒千萬甚至過億的資金需求使得融資平臺本身的資金量不足以支撐，因此必須通過融資的方式籌集資金。P2G平臺通過撮合地方融資平臺與投資者成交，為融資平臺募集所需資金，從而達(dá)到民間資本支持社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造福于民的目標(biāo)。

　　 第二，為百姓提供了一個安全平民化的投資渠道。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會物質(zhì)財(cái)富急劇增加，人們對于投資理財(cái)?shù)脑竿絹碓綇?qiáng)烈，但是當(dāng)下的投資理財(cái)產(chǎn)品幾乎都是數(shù)十萬起投，這將很多中小投資者無情地?fù)踉诹碎T外，而他們是最需要實(shí)現(xiàn)財(cái)富增值的人。P2G平臺對接政信項(xiàng)目且常有國企進(jìn)行擔(dān)保，本身投資風(fēng)險就相對較低。預(yù)期收益一般能達(dá)到8%-10%左右，比同期銀行理財(cái)產(chǎn)品都要高，是老百姓小額起點(diǎn)投資的最佳選擇。

　　 第三，能帶動我國金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。長時間以來，我國的金融資產(chǎn)以銀行資產(chǎn)占絕對主導(dǎo)地位，占比達(dá)六成以上。而股票、債券等證券類資產(chǎn)占比一直較低，其中債券類資產(chǎn)比例最小。相比之下，美國等金融市場成熟國家的金融資產(chǎn)以股票、債券等證券類資產(chǎn)占比較大，銀行資產(chǎn)相對較少。這說明我國直接融資的比例還是偏少，金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)相對不合理。P2G平臺的存在讓中小投資者都能參與直接融資，能大大提升直接融資比例。從長遠(yuǎn)來看，有利于優(yōu)化我國金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

　　 總之，在未來很長一段時間內(nèi)，通過P2G平臺融資以社會資本身份參與PPP項(xiàng)目將成為地方融資平臺轉(zhuǎn)型后融資的主流模式。

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