PPP模式下的政府信用風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2015-11-04來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　由于我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將帶來(lái)較大的資金缺口，然而可供政府資金騰挪的空間十分有限，因此，吸引民間資本將是一條重要路徑。當(dāng)下大力推廣的PPP模式，在改革開(kāi)放初期至2000年前后較為熱門的表現(xiàn)形式便是BOT(即Built/建設(shè)-Operate/運(yùn)營(yíng)-Transfer/轉(zhuǎn)移)項(xiàng)目模式，這一模式在彼時(shí)是吸引民間資本投入城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措之一。

　　下述有關(guān)公路建設(shè)PPP/BOT的案例中，政府行為的不確定性這一風(fēng)險(xiǎn)因素正是社會(huì)資本方未能獲得潛在收購(gòu)方青睞的主要原因之一。

　　項(xiàng)目概況：

　　上海市市政工程管理局(以下簡(jiǎn)稱“市政管理局”)作為項(xiàng)目發(fā)起人擬以政府和社會(huì)資本合作模式建設(shè)上海郊區(qū)環(huán)線某段收費(fèi)高速公路(以下簡(jiǎn)稱該項(xiàng)目為“PPP項(xiàng)目”)。2001年5月15日，A公司與市政管理局簽署了《高速公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交合同》(“BOT合同”)，約定通過(guò)BOT的方式，由A公司作為 PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方與市政管理局合作開(kāi)發(fā)該P(yáng)PP項(xiàng)目。該標(biāo)的收費(fèi)高速公路(“收費(fèi)公路”)已于2005年初順利完成建設(shè)，并投入運(yùn)營(yíng)。

　　2008年，一家投資公司(以下稱“I公司”)擬通過(guò)與A公司各股東之間的交易合作，獲取PPP項(xiàng)目項(xiàng)下收費(fèi)公路之運(yùn)營(yíng)權(quán)(“擬定交易”)。該P(yáng)PP項(xiàng)目概況如下圖所示：

　　項(xiàng)目運(yùn)作：

　　在本案例中，通過(guò)簽訂BOT合同，市政管理局將PPP項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等權(quán)利授予A公司，主要內(nèi)容具體如下：

　　雙方在BOT合同中約定，自PPP項(xiàng)目完工日(即2004年12月31日)次日起起算的25年為“收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期”。 A公司在BOT合同下的權(quán)利具體為：在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，A公司有權(quán)收取通行費(fèi)、牽引費(fèi)和代為清潔費(fèi)(但相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由上海市政府指定部門統(tǒng)一核定);A公司可以PPP項(xiàng)目之項(xiàng)目收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押，獲得相應(yīng)的融資;在PPP項(xiàng)目建設(shè)期、收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，A公司可以土地合作經(jīng)營(yíng)的方式取得項(xiàng)目相關(guān)之土地合作經(jīng)營(yíng)權(quán);在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，經(jīng)市政管理局及其他有關(guān)部門的批準(zhǔn)，A公司可以在PPP項(xiàng)目的批準(zhǔn)用地范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)加油站、洗車場(chǎng)等項(xiàng)目;A公司可享受相關(guān)政府部門為促進(jìn)高速公路網(wǎng)建設(shè)而在土地、稅收方面所制訂的優(yōu)惠投資政策等。

　　同時(shí)，BOT合同中還約定，A公司應(yīng)承擔(dān)PPP項(xiàng)目之建設(shè)費(fèi)用;在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)管理PPP項(xiàng)目，并負(fù)責(zé)相關(guān)的維修和養(yǎng)護(hù);并在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期屆滿時(shí)，將PPP項(xiàng)目按約無(wú)償移交予市政管理局。

　　此外，值得關(guān)注的是，參照上海市人民政府辦公廳于2000年11月23日發(fā)布的《關(guān)于加快本市高速公路網(wǎng)建設(shè)若干政策意見(jiàn)的通知》第15條之規(guī)定，雙方在 BOT合同中約定：“若在BOT合同生效日以后適用于PPP項(xiàng)目的法律、法規(guī)、規(guī)章發(fā)生了對(duì)公司權(quán)利、義務(wù)有重大不良影響的變動(dòng)，則公司可書(shū)面申請(qǐng)延長(zhǎng)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期或者變動(dòng)BOT合同條件;市政管理局必需采取相應(yīng)措施，以使公司在該等變動(dòng)后所享受的經(jīng)濟(jì)地位與合同權(quán)益與變動(dòng)發(fā)生前保持基本相同。”

　　在本案的PPP項(xiàng)目中，A公司的投資回報(bào)來(lái)源主要為收取高速公路通行費(fèi)，此外還有在PPP項(xiàng)目批準(zhǔn)用地范圍經(jīng)營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)加油站、洗車場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)收入。然而，BOT合同雙方對(duì)于高速公路通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均無(wú)定價(jià)權(quán)。PPP項(xiàng)目路段的通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由上海市物價(jià)局決定，這便給A公司通過(guò)收取通行費(fèi)獲取投資回報(bào)造成了極大的不穩(wěn)定性。

　　事實(shí)上，在BOT合同簽訂之后、PPP項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，市政管理局與上海市物價(jià)局(以下簡(jiǎn)稱“物價(jià)局”)于2004年12月28日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于降低本市高速公路車輛通行費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的通知》(滬市政計(jì)(2004)840號(hào)/滬價(jià)費(fèi)(2004)063號(hào))，對(duì)包括PPP項(xiàng)目路段在內(nèi)的上海市高速公路車輛通行費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了下調(diào)。該政府行為已經(jīng)對(duì)A公司于PPP項(xiàng)目下的利益產(chǎn)生了顯著不良影響。

　　A 公司曾嘗試與市政管理局溝通，以期獲得足額補(bǔ)償。而事實(shí)上，市政管理局也的確按約定適當(dāng)延長(zhǎng)了A公司的承包管理期限。然而，市政管理局既無(wú)法形成對(duì)于物價(jià)局調(diào)整通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的控制，也無(wú)法與A公司議定長(zhǎng)期的與通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制，以長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決A公司的潛在風(fēng)險(xiǎn)。也正是基于這一主要原因，A公司潛在投資方I公司最終決定放棄對(duì)與A公司的擬定交易。

　　在本案例中，無(wú)法預(yù)期的政策調(diào)整不僅影響到了PPP項(xiàng)目下社會(huì)資本方獲取投資回報(bào)，也削弱了其日后尋求再融資或利益轉(zhuǎn)讓的可能性。

　　總結(jié)與建議：

　　2014 年以來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門連續(xù)發(fā)文，力推PPP模式。2014年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))發(fā)布，明確提出政府和企業(yè)間要分清債務(wù)責(zé)任，做到“誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”，同時(shí)提出要“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”。隨后，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))發(fā)布，提出盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)發(fā)展的制度體系。2014年11月 26日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))出臺(tái)，給出了建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)。財(cái)政部也在之后跟進(jìn)，印發(fā)《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕112號(hào))和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))，分別給出了推廣PPP模式的示范項(xiàng)目和詳細(xì)的操作指南。

　　如此集中的政策出臺(tái)，以至于市場(chǎng)皆傳言稱“如果2014年是我國(guó)PPP的探路之年，那么2015年將成為各級(jí)政府和社會(huì)資本踐行公司合作的元年。”盡管有此前三十年間的BOT等類PPP領(lǐng)域的實(shí)踐探索，再把2015年稱為PPP元年有些牽強(qiáng)，但我們還是愿意從善意的角度接受如此稱謂。但也正因?yàn)槲覀兘?jīng)歷過(guò)此前的項(xiàng)目，所以更需要關(guān)注項(xiàng)目的細(xì)節(jié)，以及如何保障PPP參與各方(包括公眾利益)的合理利益。否則，經(jīng)歷了解放后各種洗禮的社會(huì)資本，是不會(huì)輕易買單并真正投身PPP的。

　　從實(shí)例出發(fā)，作為國(guó)務(wù)院點(diǎn)名的鼓勵(lì)社會(huì)投資、推進(jìn)投資運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的“創(chuàng)新重點(diǎn)”領(lǐng)域之一，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與PPP模式更加契合。然而在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目的實(shí)際成交額占項(xiàng)目總額的比例卻并不樂(lè)觀。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，43號(hào)文出臺(tái)前后，34省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。造成這一現(xiàn)象不可忽視的原因之一就是社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性心存戒備，進(jìn)而持觀望態(tài)度。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，最大的不確定性往往來(lái)自于政府，政府失信是過(guò)往PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中最難防控的風(fēng)險(xiǎn)之一。

　　盡管2014年以來(lái)，政府連續(xù)出臺(tái)的各項(xiàng)政策已經(jīng)在明確PPP中債務(wù)責(zé)任劃分上取得了較大進(jìn)步，但對(duì)于類似上述案例中政府方非主觀的失信行為，卻仍沒(méi)有做出政策救濟(jì)。政府行為的不確定性依然是阻擋在廣大民間資本投入公共設(shè)施建設(shè)之路上的一塊巨石。

　　此種政府行為是政府方為滿足公共利益需要而做出的政策調(diào)整，區(qū)別于常規(guī)PPP項(xiàng)目中常見(jiàn)的政府方失信的風(fēng)險(xiǎn)因素，社會(huì)資本方無(wú)法對(duì)政府未來(lái)的政策調(diào)整行為作出有效預(yù)判，亦無(wú)法從政府方獲取其不再作出不利于社會(huì)資本利益的政策調(diào)整的承諾。雖然上述案例發(fā)生于2008年，但與其類似的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素在當(dāng)下的PPP 項(xiàng)目中依然廣泛存在，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)仍值得我們借鑒。

　　本案例中，市政管理局并非出于主觀故意而損害A公司于PPP項(xiàng)目下的利益。下調(diào)通行費(fèi)這一政策調(diào)整行為由物價(jià)局做出，是順應(yīng)民眾呼聲和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮的產(chǎn)物。作為BOT合同當(dāng)事方的市政管理局與物價(jià)局隸屬于不同的政治機(jī)構(gòu)分支，彼此之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，故作為BOT合同一方的市政管理局對(duì)于類似的價(jià)格調(diào)整也無(wú)能為力。在這種情況下，A公司只能通過(guò)主張按BOT合同約定申請(qǐng)延長(zhǎng)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期或者變動(dòng)BOT合同條件。但這樣的解決方法過(guò)于原始，在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)也并不理想。一方面，A公司每次主張?jiān)摰染葷?jì)均需要與市政管理局另行協(xié)商、談判以約定是否延長(zhǎng)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期、如何延長(zhǎng)、如何變動(dòng)合同條件等，不僅效率低下且救濟(jì)效果完全沒(méi)有保障;另一方面，本案中的PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)立時(shí)本屬于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，即有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且預(yù)期經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，然而，隨著近年來(lái)“還城交基礎(chǔ)設(shè)施公益屬性、取消上海行政區(qū)域內(nèi)高速公路收費(fèi)”的呼聲日益高漲，這一項(xiàng)目在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不排除成為公益性項(xiàng)目的可能，屆時(shí)A 公司的投資收益將無(wú)從談起。

　　如何協(xié)調(diào)公眾利益和社會(huì)資本利益成了PPP項(xiàng)目下各方最為關(guān)注的焦點(diǎn)。PPP項(xiàng)目涉及社會(huì)公共產(chǎn)品，為保障公眾利益，這類產(chǎn)品定價(jià)往往需要考慮其公益屬性，甚至完全免費(fèi)。而社會(huì)資本對(duì)投資的收益和安全有著高度敏性，沒(méi)有合理收益，PPP最終會(huì)變成政府的一廂情愿。

　　鑒于此，為盡可能的避免上述風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、最大限度地保障社會(huì)資本的投資回報(bào)利益：

　　一方面，就社會(huì)資本方而言，民間資本在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，應(yīng)全面了解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，注意是否存在與上述案例中類似的風(fēng)險(xiǎn)因素。對(duì)于無(wú)法產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目(即 “公益性項(xiàng)目”)或產(chǎn)生現(xiàn)金流不能覆蓋投資成本的項(xiàng)目(即“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目”)，應(yīng)在訂立合作關(guān)系時(shí)確保社會(huì)資本方享有對(duì)應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼等措施以保證收益。

　　對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由于項(xiàng)目本身能夠帶來(lái)一定的現(xiàn)金流，只是不能覆蓋所有的成本，那么當(dāng)政府愿意出資補(bǔ)足甚至超過(guò)未來(lái)現(xiàn)金流與所有成本的差額時(shí)，社會(huì)資本仍是有利可圖的。另外存量債務(wù)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目多數(shù)已經(jīng)建設(shè)了一段時(shí)間，其形成的固定資產(chǎn)也可以作為進(jìn)行PPP項(xiàng)目中政府出資部分的資本。如若社會(huì)資本與政府一起出資成立公司接手這類存量債務(wù)，社會(huì)資本的先進(jìn)技術(shù)和管理水平也可以提升存量項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)效率。

　　對(duì)于公益性項(xiàng)目，其存量債務(wù)的償付完全依靠政府的付費(fèi)保證，因此財(cái)政擔(dān)保是其安全性的一個(gè)方面;另一方面也依賴于項(xiàng)目本身質(zhì)量以及其未來(lái)能否通過(guò)驗(yàn)收從而讓政府按合同履行付費(fèi)義務(wù)。因?yàn)轫?xiàng)目本身缺乏生產(chǎn)現(xiàn)金流的能力，所以在推進(jìn)PPP模式時(shí)，可能需要發(fā)掘項(xiàng)目本身的“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，尋找將項(xiàng)目市場(chǎng)化的機(jī)會(huì)。如果項(xiàng)目是純公共物品，難以收費(fèi)，那么在引入社會(huì)資本時(shí)則需要明確政府付費(fèi)細(xì)則。

　　另一方面，從政府方來(lái)講，最核心的還是完善規(guī)則。政府已經(jīng)出臺(tái)的多項(xiàng)政策目的是建立制度框架，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要在項(xiàng)目運(yùn)作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)完善政策，為民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域投資制定制度保障。

　　由于系統(tǒng)的PPP規(guī)則體系剛開(kāi)始建立，其無(wú)法涵蓋PPP運(yùn)作的各個(gè)方面，這也使實(shí)際操作中產(chǎn)生很多矛盾與困惑。一個(gè)PPP項(xiàng)目涉及法律法規(guī)、國(guó)家政策、投融資、項(xiàng)目管理、工程技術(shù)等方方面面，項(xiàng)目中的合同結(jié)構(gòu)安排、投融資模式選擇、價(jià)格和回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)處理、監(jiān)管安排等重要方面皆與項(xiàng)目本身建設(shè)條件稟賦、工程方案和工藝技術(shù)路線、投資構(gòu)成、項(xiàng)目運(yùn)行方案等工程或技術(shù)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，沒(méi)有更細(xì)致的規(guī)范，將會(huì)遇到層出不窮的問(wèn)題。

　　改善PPP制度環(huán)境，理清價(jià)格機(jī)制、財(cái)政承諾和預(yù)算銜接等問(wèn)題，以立法的形式保障社會(huì)資本的利益，是推進(jìn)PPP發(fā)揮其巨大的潛力的重要前提。體制的完善亦不是一朝一夕之事，推廣PPP模式任重而道遠(yuǎn)。

　　作者：劉唯翔 北京大成(上海)律師事務(wù)所

　　來(lái)源于：PPP法律實(shí)務(wù)研究

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