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PPP模式與現(xiàn)代化治理

發(fā)布日期:2015-11-05來源:網(wǎng)絡(luò)來源編輯:靳明偉

[摘要]

  作為一項變革的治理工具,PPP可以視為公共部門重組的一個重要組成部分,其管理文化注重以市民或客戶為中心,注重結(jié)果問責(zé)制,注重對各種備選的服務(wù)交付機(jī)制的調(diào)查,注重公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)之間為服務(wù)交付合同而展開的競爭,也是符合成本回收和資源最優(yōu)配置的實踐。作為公共部門和私人部門之間最為復(fù)雜的合同關(guān)系,PPP的實施對政府管理提出了嚴(yán)峻的考驗。

  隨著我國治理現(xiàn)代化的全面展開和縱深發(fā)展,作為現(xiàn)代化治理重要工具的公私合作伙伴關(guān)系(Public-Private- Partner,簡稱PPP)也在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域得以推廣開來。2014年的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》首次提出了要推廣使用PPP模式,鼓勵社會資本參與地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨后,在2015年的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中則進(jìn)一步將PPP模式納入重要議程和法治軌道。為了落實PPP,國家發(fā)展和改革委員會與財政部分別發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,分別從政策層面和實際操作上對PPP的實施予以具體指導(dǎo),也標(biāo)志著我國推行PPP進(jìn)入快車道。

  PPP實施的本質(zhì)是合同式治理

  盡管目前PPP概念仍然難以確定(如廣義上的公共部門和私營部門合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù),狹義上的公共項目融資方式等),而且形式多種多樣(如發(fā)達(dá)國家經(jīng)常使用的運營—維護(hù)—管理(OMM)、建設(shè)—移交—運營(BTO)等),但是其所包含的緊密合作、提供服務(wù)和產(chǎn)品、共享利益、共擔(dān)風(fēng)險、信守承諾則是 PPP共通共有的,也是PPP的基本要素和實質(zhì)核心所在。所以,不難得出結(jié)論:就公共部門而言,PPP是一種優(yōu)化的項目采購機(jī)制,也是一個復(fù)雜的合同關(guān)系;而就公共治理而言,PPP是威權(quán)式統(tǒng)治的治道變革,從屬于合同式治理的范疇。美國學(xué)者斯托克指出,PPP是廣義的政府職能轉(zhuǎn)變的一部分,是尋求新型執(zhí)政方式的范疇。在這一重新定位過程中,政府從直接服務(wù)供應(yīng)商轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿诱撸唇柚騾f(xié)調(diào)其他各方向大眾提供服務(wù)者。政府的角色是完成任務(wù)而不一定是具體執(zhí)行者,是要結(jié)果而不一定是要投入,政府更多是“掌舵”,更少去“劃槳”。

  但也不可否認(rèn),作為一項變革的治理工具,PPP可以視為公共部門重組的一個重要組成部分,其管理文化注重以市民或客戶為中心,注重結(jié)果問責(zé)制,注重對各種備選的服務(wù)交付機(jī)制的調(diào)查,注重公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)之間為服務(wù)交付合同而展開的競爭,也是符合成本回收和資源最優(yōu)配置的實踐。作為公共部門和私人部門之間最為復(fù)雜的合同關(guān)系,PPP的實施對政府管理提出了嚴(yán)峻的考驗。傳統(tǒng)的單一依靠政府,且以威權(quán)強(qiáng)制、信息壟斷進(jìn)行管理的方式越來越不能適應(yīng)多元中心的社會和多層次的利益訴求。所以,政府必須回到市場、樹立契約理念、采用柔性工具和合同式治理。

  PPP實施中合同式治理的內(nèi)容

  必須承認(rèn),PPP的實施是一個復(fù)雜的過程,也是一個系統(tǒng)工程。雖然在這個過程中,政府部門處于相對的主導(dǎo)地位,但這并不意味著政府部門就能完全主導(dǎo)一切,更不能說政府只要簽訂好合同就萬事大吉了。這是因為,相比較PPP能夠化解地方政府債務(wù)危機(jī)、提高效率、優(yōu)化服務(wù)、搞活市場、激發(fā)社會活力等優(yōu)勢外,PPP實施中的潛在風(fēng)險更應(yīng)該引起政府部門的高度重視。正如PPP研究的先驅(qū)者劉易斯所言:雖然有充分的、壓倒性的證據(jù)表明PPP相對于傳統(tǒng)采購模式具有明顯優(yōu)勢,但PPP的推行并不是沒有困難,如PPP模式過于復(fù)雜、成本太高,有時候其運作和管理還超出了公共部門的能力范圍,另外還有周期長、成果績效難以界定等風(fēng)險問題。而且不可忽視的是:傳統(tǒng)的采購方式和典型PPP模式的界限也越來越模糊,這是由于要滿足不同的風(fēng)險偏好和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)需求而產(chǎn)生的。因此,不存在硬性的標(biāo)準(zhǔn)或現(xiàn)成的規(guī)則來決定什么樣的情形下適合采用PPP模式。對于具體項目而言,真正的問題應(yīng)該是:選擇什么樣的采購方式、采取何種 PPP模式以及如何簽訂、履行和監(jiān)管合同。

  就政府而言,在推進(jìn)PPP實施過程中,合同式治理包含著豐富的內(nèi)容,而又具體體現(xiàn)在合同過程的每一個環(huán)節(jié)中。具體說來,第一是項目規(guī)劃、列舉項目清單環(huán)節(jié)。從國際發(fā)展經(jīng)驗來看,PPP模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施類項目,如燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施,公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施;公共服務(wù)類項目,如醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等。但是對于地方政府而言,由于各地情況各異,政府必須要結(jié)合實際科學(xué)規(guī)劃,謹(jǐn)慎確定這些項目的優(yōu)先秩序,絕不能一哄而上。第二是項目論證、方式確立環(huán)節(jié)。確立什么樣的項目,必須要進(jìn)行可行性分析和周密的論證。在此基礎(chǔ)上,確立擬采取的PPP模式和具體的實施方案。第三是合同規(guī)劃、內(nèi)容設(shè)計環(huán)節(jié)。PPP合同規(guī)劃尤為關(guān)鍵,它不僅決定著PPP項目能否沿著正確的方向前行,而且也決定了PPP項目能否順利實施。合同內(nèi)容設(shè)計也同樣重要,它主要解決公共部門和私人部門在合作中各自的權(quán)利和義務(wù)問題。第四是合同履行環(huán)節(jié)。盡管所有的PPP項目總體上都存在平等的合同關(guān)系,但是在合同履行環(huán)節(jié),最為關(guān)鍵的還是在于政府部門能否兌現(xiàn)合同中規(guī)定的具體內(nèi)容。第五是合同監(jiān)管與評估環(huán)節(jié)。政府部門或者委托的第三方要承擔(dān)對于合同的監(jiān)管職責(zé),并要盡早發(fā)現(xiàn)合同履行中可能存在的風(fēng)險,并及時采取措施進(jìn)行矯正或補(bǔ)救。即使合同履行中沒有發(fā)現(xiàn)潛在的問題,也要對PPP項目進(jìn)行適時的評估分析,以預(yù)防或降低風(fēng)險的可能性。

  提升政府對PPP合同式治理的能力

  如前,政府推進(jìn)PPP的實施絕不是簡單的公共購買行為,而是需要綜合治理的全方位能力,尤其是要具備合同式治理的能力。具體說來,需要政府充分考慮資金來源及規(guī)范管理、交易成本控制、實施全過程監(jiān)管、程序的簡化與優(yōu)化、合同的簽訂與履行等一系列內(nèi)容。

  結(jié)合實踐的需要,提升政府合同式治理能力應(yīng)該包括如下方面:第一,提升PPP項目規(guī)劃論證能力。PPP項目不同于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行項目,除程序復(fù)雜、周期長等特征之外,更難以處理的是直接涉及多方參與主體或利益相關(guān)主體,如不能在前期規(guī)劃中全面考慮,將會引發(fā)社會矛盾、影響社會穩(wěn)定。為此,提升PPP項目的規(guī)劃論證能力不僅需要轉(zhuǎn)變觀念、樹立全局意識,更需要服務(wù)意識、具備全方位適應(yīng)市場的能力。第二,提升合同的規(guī)劃和編制能力。合同規(guī)劃和編制能力屬于企業(yè)化政府的必備要素,也是合同式治理最為基本的能力。因此,提升合同的規(guī)劃和編制能力要從理解政府的治道變革開始,不僅要理解政府,更應(yīng)該理解私人部門,也要協(xié)調(diào)好其他各方的利益,真正使政府管理者適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)實,并基于網(wǎng)絡(luò)治理統(tǒng)籌好各方利益,科學(xué)合理地編制出合同的精細(xì)化條款。第三,提升合同意識和履約能力。合同意識就是現(xiàn)代的契約精神,履約能力則是市場經(jīng)濟(jì)的立身之本。為此,政府部門在從權(quán)威式治理轉(zhuǎn)向合同式治理的過程中,要牢固樹立平行模式下的談判、協(xié)商、平等溝通和互諒互讓理念和能力,而要摒棄垂直模式下的權(quán)威、資源的影響力和強(qiáng)制力的慣性思維。第四,提升合同風(fēng)險防控意識和應(yīng)急處置能力。風(fēng)險社會中的風(fēng)險意識和處置能力來自不斷的學(xué)習(xí)和經(jīng)驗的積累。而對于公共部門而言,推行PPP是當(dāng)代風(fēng)險社會中風(fēng)險最高的項目。因此,構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織、學(xué)習(xí)型個人、學(xué)習(xí)型社會是提升合同風(fēng)險防控意識的前提和基礎(chǔ)。而應(yīng)急處置能力的提升除日常學(xué)習(xí)和積累之外,更需要通過實戰(zhàn)演練和場景模擬來實現(xiàn)。為此,政府部門要以提高能力為目的,采取靈活多樣的學(xué)習(xí)方式。(來源中國社會科學(xué)報,原標(biāo)題《PPP模式應(yīng)用于現(xiàn)代化治理》,作者王叢虎,PPP資訊整理)

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