PPP的點睛之筆：績效評價

發(fā)布日期：2015-12-08來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　引言

　　我國PPP項目進行得如火如荼，卻在實際應(yīng)用中遇到很多問題，許多社會資本把PPP項目看成一塊巨大的“蛋糕”，只關(guān)注自身利益，不注重工期、成本、質(zhì)量的考核，項目移交政府的時間、質(zhì)量都存在很大的不確定性。如深圳沙角B電廠的私人部門在項目即將到期時，只追求發(fā)電量，對技術(shù)改造和設(shè)備更新不再重視，使得機組發(fā)電設(shè)備出現(xiàn)非正常損耗，造成費用超支和工期延長，導(dǎo)致項目移交后增加政府的負擔(dān)。由于我國匱乏對PPP項目績效改進為目的的評價，并且還沒有專門的PPP項目監(jiān)管機構(gòu)。因此，上述項目在建設(shè)運營過程中無法得到有效的監(jiān)控及以往項目的評價作參考。

　　目前，PPP項目的各參與方在公私合作項目執(zhí)行過程中更加注重項目前期投資決策，而缺乏對項目全生命周期的有效監(jiān)督，導(dǎo)致項目績效的監(jiān)控處于無章可循的狀態(tài)，公私雙方缺乏共擔(dān)風(fēng)險、共享利益的有效機制。

　　一、具有針對性的績效評價方能做PPP項目點睛之筆

　　PPP項目的特殊性決定了PPP項目績效評價與一般的政府投資項目或傳統(tǒng)建設(shè)項目績效評價有所不同。Terry Fenrick在1995年提出了“3E”評價準(zhǔn)則，即經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Effectiveness)和效果性(Efficiency)，該準(zhǔn)則被用于傳統(tǒng)公共項目的財政績效評價。目前針對PPP項目的特殊性，有學(xué)者提出了績效評價的“4E”原則，在3E的基礎(chǔ)上加上了社會公平(Equity)。

　　PPP項目績效評價是在項目確定實施PPP模式之后，從項目干系人——項目投資人、承包商、項目施工方、供應(yīng)商等，政府部門、社會公眾等的項目干系人要求和關(guān)心的項目目標(biāo)利益出發(fā)，對項目實施、運營相關(guān)的經(jīng)濟、社會、風(fēng)險分擔(dān)、環(huán)境和技術(shù)等各方面因素，從項目投入、過程控制、結(jié)果、影響等角度進行全面和客觀的評價。

　　經(jīng)濟性是指項目獲取利潤及花費成本的合理性;效果性是指項目產(chǎn)出帶來的實際影響，即客觀的成功;效率性是資源的有效利用，即項目實施過程中投入產(chǎn)出比;而公平是一方面考慮利益相關(guān)者的滿意度，另一方面考慮社會效益與可持續(xù)發(fā)展。

　　二、分段式的績效評價為項目運營提供有效的參考依據(jù)

　　PPP項目持續(xù)周期長，從全過程階段可分為立項階段、招投標(biāo)階段、特許權(quán)授予階段、設(shè)計施工階段、項目運營階段和移交階段，這六個階段構(gòu)成了項目完整的壽命周期。每個階段項目的監(jiān)控關(guān)切點不同，其指標(biāo)體系也有所區(qū)別。如果在對項目進行績效評價時全盤考慮，鑒于項目較長的壽命周期，并不具備很強的現(xiàn)實性，并且也不能重點突出各階段的指標(biāo)及評價。

　　因此，可把PPP項目的績效評價分為兩階段進行。一是建設(shè)完成后進行項目的前中期績效評價，主要針對項目前期立項、設(shè)計、招標(biāo)及施工階段指標(biāo)的評價。通過此階段績效評價，可在運營階段作出控制運營成本、改革管理方法、調(diào)整設(shè)備維護期等措施，有效提升項目運營階段的品質(zhì)。此階段一般采用綜合評價法;二是運營期后的移交階段進行績效評價。一方面可考核項目公司在項目運營期的管理及運營質(zhì)量，另一方面保障政府回收項目時的遺留風(fēng)險降到最低，減少政府移交后的運營負擔(dān)。此階段一般采用項目評價法，就項目的成本收益進行評價。

　　項目績效評價作為項目管理的一種思想，其主要是對項目核心價值的反映，其對項目執(zhí)行狀況的反映應(yīng)具有一定的典型性，使得項目監(jiān)管者依據(jù)少量的信息了解項目的關(guān)鍵進展?fàn)顩r，從中發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程的可能的問題領(lǐng)域。

　　三、把握核心關(guān)切點是績效指標(biāo)設(shè)立的關(guān)鍵

　　PPP項目的績效指標(biāo)與純粹社會資本投資建設(shè)項目和一般政府投資項目有所區(qū)別，由于PPP項目參與方眾多、利益多元化的特點決定了PPP項目的績效評價勢必是在項目各參與方績效目標(biāo)之間的一種均衡。在確定PPP項目績效指標(biāo)時，首先要對項目參與方的關(guān)切點進行識別，根據(jù)項目各方關(guān)切點，確立項目的核心績效指標(biāo)。對于參與方的項目關(guān)切點，有學(xué)者通過廣泛的專家調(diào)查，對項目參與方的關(guān)切點進行了重視度排序，其中主要調(diào)查對象包括學(xué)術(shù)界、私營部門、政府部門、公眾等，如下圖：

　　從圖中可看出，首先，項目參與各方最為核心的關(guān)切點都是可接受的工程質(zhì)量，在此之下，項目參與方從各自利益出發(fā)，有各自相應(yīng)的基本關(guān)切點。因此，可接受的工程質(zhì)量是PPP項目績效評價的核心關(guān)切點;然后通過“4E”原則的角度分析，可確立項目績效評價的基本指標(biāo)：一是項目運營的經(jīng)濟性，包括政府的資金控制，社會資本的合理收益;二是項目的效果。包括工程質(zhì)量、工期和安全指標(biāo);三是項目的效率。有及時方便的服務(wù);四是項目的公平性。有滿意的公眾服務(wù)。“4E”在PPP項目實施中具有同等的重要性。

　　因此，在對PPP項目進行績效評價時，一方面不能通過綜合單一結(jié)果的進行評價，而是要通過“4E”原則反映項目真實結(jié)果的進行評價;另一方面是通過項目邏輯流程進行實質(zhì)性的系統(tǒng)評價，從項目投入、項目過程、項目結(jié)果、項目影響這一投入產(chǎn)出的邏輯體系去系統(tǒng)性的考核項目，進行項目績效評價的改進和提高，提高項目的執(zhí)行效率。(來源IPPCE造價智庫，《PPP的點睛之筆——績效評價》，作者楊遠哲，PPP資訊整理)

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