PPP項目的三大風險和五大融資工具你都知道嗎？

發(fā)布日期：2016-04-27來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 一、PPP模式的影響因素

　　其實，我國早已經(jīng)開展和參與PPP項目，涉及交通、運輸、生態(tài)環(huán)保等多個領(lǐng)域，但也不乏最終失敗的案例，從實踐的情況來看，民間資金進入PPP模式的熱情并不是很高，在PPP項目運作過程中發(fā)現(xiàn)的一些共性問題也值得關(guān)注。

　　1、外部風險與不確定性

　　　 　PPP項目是一個長期而復(fù)雜的過程，這種大范圍建設(shè)活動的風險也存在于項目的整個壽命周期中。項目的外部風險和不確定性根源于各參與主體之間的利益沖 突，政府和私營合作方作為不同性質(zhì)的投資者，他們有著各自的利益目標。政府與私營合作方之間的利益沖突主要表現(xiàn)在以下兩個個方面：一是利益目標不一致，二 是政府在項目管理過程中的越位。

　　①法律保障體系不健全帶來的風險：由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給 PPP 項目的建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。

　?、趯徟?、決策周期長：PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。

　　③政治影響因素大：PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。

　?、苷庞蔑L險高：地方政府為加快當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。

　　2、風險分擔機制

　　　 　PPP項目的設(shè)計最重要的就是兩點：一是風險劃分，二是基于風險的利益分享。利益平穩(wěn)的結(jié)果是公共部門資金價值最大化，同時能夠提供足夠的吸引力，讓私 營部門愿意進入傳統(tǒng)的公共領(lǐng)域。風險有幾個層次，包括：整體經(jīng)濟情況決定、項目決定和公共合作關(guān)系決定。不過，PPP已經(jīng)有很多年的運營經(jīng)驗，實際的風險 劃分已經(jīng)形成了一些公認的慣例。合作各方都無法控制及管理的風險應(yīng)當分配給風險承擔能力最強的那方，因此宏觀層面的風險一般由公共部門承擔，而微觀層面的 風險由私營部門承擔，降低微觀層面風險通常是引入私營部門提高效率的體現(xiàn)。PPP項目的實踐表明，風險分擔是PPP項目成功的關(guān)鍵，風險分擔一般是合同具 體細節(jié)規(guī)定的，這就使得合同的議定過程至關(guān)重要。

　　PPP 項目同樣蘊含較大的風險，合理的風險分擔是PPP項目成功的關(guān)鍵，政府承擔過多或過少項目風險都可能導(dǎo)致項目失敗。在PPP模式下，特許經(jīng)營期限多在 10～30年，甚至更長。政府與私人部門對項目的投入應(yīng)從長遠視角看待項目投入和產(chǎn)出。對私人部門來說，如果過度壓低建造成本，那么后續(xù)的運營維護成本就 會增加，項目總成本反而上升。政府部門也是如此，雖然可以緩解當期財政壓力，但如果提供了過高的補貼承諾，就會增加未來支出壓力，加大債務(wù)風險。因此，對 已完成項目的總結(jié)分析也是政府積累PPP項目運作經(jīng)驗的重要途徑。

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　　3、模式自身風險與不確定性

　　　 　截至2015年4月，共有16個省份發(fā)布了PPP項目的規(guī)劃，涉及1006個PPP項目，總投資金額達1.98萬億元，其中北京和四川的投資額都超過了 2500億元，溫州、貴州和福建等地均超過1000億元，但從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，PPP簽約率較低成為大力推廣PPP模式最大的制約，其實這根源于PPP模式 自身存在的諸多不確定因素。

　?、貾PP模式引入的可能不是增量資金。由于在基建投資的資金來源構(gòu)成 中，超過一半是自籌資金。這些自籌資金絕大多數(shù)是新進入的民營資本。有可能出現(xiàn)PPP項目中引入的資金是本來就要進入基建投資領(lǐng)域的民營資本，那么將出現(xiàn) “新瓶裝舊酒”的局面，PPP模式起到的作用不是引入增量民營資本，起不到擴大基建資金來源的作用。PPP模式引入民營資本的初衷將大打折扣。

　?、赑PP 模式缺乏長期的、穩(wěn)定的激勵機制。由于很多公共基礎(chǔ)設(shè)施項目存在收益率低，周期長的特點，這降低了民營資本進入的積極性，這時候需要政府出臺一些包括財政 補貼、稅收優(yōu)惠、融資便利等一籃子的激勵計劃，但是到目前為止，除了發(fā)改委和國開行出臺了有關(guān)融資優(yōu)惠條件的措施外，還缺乏一個系統(tǒng)性的激勵機制，這將影 響PPP模式的整體簽約率。

　?、蹏H上缺乏大規(guī)模PPP融資的成功先例。目前國際上有PPP模式成功的單個案例，但是尚無整個國家層面大力推廣，涉及金額上萬億元的PPP模式成功案例?？梢娭袊畬τ赑PP模式的推廣缺乏足夠的國際經(jīng)驗，“摸著石頭過河”會使得結(jié)局充滿了諸多不確定性。

　?、?地方政府對于推廣PPP缺乏足夠的經(jīng)驗和知識。中國大規(guī)模推廣PPP模式融資在國內(nèi)和國際上都尚屬首次。PPP模式本身從項目的遴選、收費方式的確定、政 府補貼的力度到項目收益率的確定等等很多方面都需要大量的專業(yè)知識和專業(yè)人才。短時間內(nèi)掌握足夠的知識來應(yīng)對PPP模式推廣幾乎是一件不可能的事情。全國 所有省份都在推廣這一模式可能會加劇專業(yè)人才的缺乏。地方政府對于PPP模式認識不足和經(jīng)驗缺乏可能成為最大的制約因素之一。

　　二、發(fā)展PPP模式的融資工具

　　　 　資本都是逐利的，在PPP模式下，想要在盈利性相對較弱的公共品投資中吸引民資參與，必然要考慮到民資進入后的回報問題，一方面要保持項目回報率的吸引 力，另一方面許多項目投資都帶有公益性，因此也要考慮到整體回報率不能過高。由于PPP項目的債務(wù)率較高（一般在70%～90%），因此融資工具的便利性 和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。

　　1、商業(yè)銀行貸款

　　在地方政府融資受限和償還能力受質(zhì)疑的清況下，商業(yè)銀行將失去一大貸款投向。PPP的發(fā)展在滿足新型城鎮(zhèn)化所需基礎(chǔ)設(shè)施的同時，也為商業(yè)銀行提供了新的貸款投向，PPP也可以成為城投債的替代和延伸。

　　　 　典型案例是北京地鐵4號線項目。北京地鐵4號線分為A和B兩個部分，A部分為土建工程部分，投資額為107億元，B部分為機電項目，包括地鐵車輛、售票 系統(tǒng)等，投資額為46億元。B項目由特許經(jīng)營公司——北京市京港地鐵有限公司負責建設(shè)運營，背景是京港地鐵有限公司由港鐵股份、首創(chuàng)股份(600008, 股吧)和京投公司共同出資設(shè)立，其中港鐵股份和首創(chuàng)股份分別占比49%，京投占比為2%。

　　該項目的融資模式為：京港地鐵注冊資 本15億元，剩余資金來自銀行無追索權(quán)貸款，期限為25年，利率為5.76%，十年期國債收益率為5%，一般商業(yè)貸款為6.12%。京港地鐵4號線是成功 PPP項目的典型。社會資本和政府合作提供公共服務(wù)，既保證了項目的公益性，也照顧了社會資本的利潤。商業(yè)銀行在SPV組建過程中提供了無追索權(quán)或者有限 追索權(quán)貸款，期限長、利率低。由于整個項目有良好的人流量保證，利潤穩(wěn)定，銀行貸款的安全性也比較高。在具體信貸模式上可以采取項目融資、銀團貸款、并購 貸款等。

　　2、銀行理財借道支持

　　《商業(yè)銀 行理財業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》顯示，監(jiān)管層有意鼓勵銀行理財資金服務(wù)實體經(jīng)濟，雖然明確限制商業(yè)銀行層層嵌套通道，但是商業(yè)銀行通過信托等通道 參與項目投資仍然是可行的。銀行理財產(chǎn)品參與PPP項目主要通過與信托公司等金融機構(gòu)合作，由銀行募集資金，信托公司負責投資PPP項目。銀行理財資金進 入PPP項目主要通過項目公司增資擴股或者收購?fù)顿Y人股權(quán)，并作為機構(gòu)投資人股東，獲得固定回報，并不承擔項目風險，只是名義上的股東。退出時有股權(quán)轉(zhuǎn)讓 和直接減資兩種方式，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指項目公司支付股權(quán)受讓金，直接減資是由銀行支付給信托公司資金，然后返還給銀行理財賬戶，程序相對復(fù)雜。

　　　 　險控制是主要考慮的因素，由于銀行理財資金或者信托作為機構(gòu)投資人股東參與PPP項目，雖然是名義上的股東，但是仍然面臨政府信用、項目失敗等特殊風 險。資管計劃也可以參與到PPP項目中，途徑之一是理財直接融資工具。理財直接融資工具是指由商業(yè)銀行設(shè)立，直接以單一企業(yè)的債權(quán)類融資項目為投資方向， 由中央國債登記結(jié)算有限責任公司統(tǒng)一托管，在銀行間市場公開交易，在指定渠道進行公開信息披露的標準化投資載體。目前購買人主要是商業(yè)銀行資管計劃。具有 標準化、可流通性、充分信息披露、程序簡單等優(yōu)勢。此舉有利于打破商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)的剛性兌付、服務(wù)實體經(jīng)濟。

　　3、資產(chǎn)證券化

　　　 　PPP項目資產(chǎn)證券化是指以項目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)為保證的一種融資方式，因此資產(chǎn)證券化主要適合經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目。由于PPP項目多數(shù)是 公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，面向全體公民，受眾面比較廣，而且需求彈性小，價格穩(wěn)定，因此PPP項目可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流。同時，PPP項目通過收費方式收回前期 投資，在項目開始前可以對項目進行充分盡職調(diào)查，而且公共項目由于使用價格穩(wěn)定，所以其現(xiàn)金流可以很好地被預(yù)測。

　　銀行參與PPP項目的資產(chǎn)證券化，一是可以通過信托等通道，用表外資金購買PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，PPP項目具有較好的安全性、長期性等特點，可以調(diào)節(jié)銀行理財產(chǎn)品或資管計劃的風險和久期；二是銀行非銀業(yè)務(wù)部門可以參與PPP項目資產(chǎn)證券化的設(shè)計產(chǎn)品和承銷。

　　4、多級加杠桿引入產(chǎn)業(yè)基金

　　　 　該模式為近年來較為重要的融資模式創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)基金的優(yōu)點在于融資便利，產(chǎn)業(yè)基金的合理架構(gòu)有利于通過靈活設(shè)計風險和利潤分配結(jié)構(gòu)，來吸引各類風險偏好不 同的投資人參與，同時，產(chǎn)業(yè)基金中政府的重要作用在于：首先，參與適當股權(quán)比例，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用；其次，與項目投資人共擔風險，有利于提升投 資人的投資信心；第三，社會資本引入具備獨特優(yōu)勢的合伙人，充分提高項目投融資、建設(shè)和運營管理效率。

　　　 　從實踐來看，一般情況下，投資產(chǎn)業(yè)基金的潛在資金至少有銀行資金（例如政策性銀行），以穩(wěn)健收益而非高收益為目標的保險資金、社?；鸬龋约白非笠欢?回報率的社會資本，而理論上通過產(chǎn)品設(shè)計我們認為產(chǎn)業(yè)基金有能力創(chuàng)造出符合不同投資人風險偏好的產(chǎn)品（如表2所示）。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基金投資人的類型對PPP產(chǎn) 業(yè)基金也存在一定借鑒意義，并且我國養(yǎng)老金、社保金等公共資金收益率普遍低下也是客觀事實。理論上只要有風險和收益率設(shè)計合理的投資產(chǎn)品這些公共基金完全 有動力去投資，而一般而言PPP并不缺少內(nèi)部收益率在7%以上的項目。并且一些研究顯示國際上一般BOT項目內(nèi)部收益率還普遍在10%～20%，這些收益 率都高于或顯著高于我國當前養(yǎng)老金等的實際收益率。

　　5、其他融資方式

　?、俟蓹?quán)融資。由銀行撮合組成產(chǎn)業(yè)投資基金，產(chǎn)業(yè)投資基金投資者由機構(gòu)和個人組成，然后參與PPP項目公司股權(quán)。

　　② 保理融資。保理融資是指保理商買入基于貿(mào)易和服務(wù)形成的應(yīng)收賬款的業(yè)務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括催收、管理、擔保和融資等。保理融資用于PPP項目時，整個過程 為，PPP項目公司將其在貿(mào)易和服務(wù)中形成的應(yīng)收賬款出售給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行擁有債權(quán)，并負責催收，此時PPP項目公司通過保理業(yè)務(wù)融資；另外一種是 PPP項目公司的交易對手方在與PPP項目公司貿(mào)易和服務(wù)中，形成應(yīng)收賬款，貿(mào)易商將債券轉(zhuǎn)讓給銀行，由銀行向PPP項目公司催收賬款。

　?、廴谫Y租賃。PPP項目公司與租賃商簽訂合同，由后者負責采購設(shè)備，然后租給PPP項目公司，此時租賃商擁有PPP項目公司一項債權(quán)，租賃商將其轉(zhuǎn)讓給商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行負責向PPP項目公司收取租金。

　　④項目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長期公募債券；發(fā)行項目收益?zhèn)约鞍l(fā)行定向融資工具等非公開發(fā)行債券。

　　三、PPP模式的推廣建議

　　1、 加快完善PPP工作機制、配套政策等制度建設(shè)，保障私人部門利益?？傮w上看，目前PPP項目的工作機制和管理規(guī)范有待進一步完善和普及。公共品與服務(wù)項目 通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利 益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入。

　　2、 公平的利益分配機制。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配 問題達成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風險；而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。利 益分配機制設(shè)計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協(xié)議來約束雙方行為。

　　3、完善PPP項目的風險分擔機制。PPP項目面臨的不 確定因素較多，項目風險能在參與各方之間進行合理的分擔，是PPP項目能順利開展的關(guān)鍵。政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經(jīng)營等風 險，與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關(guān)，根據(jù)項目具體情況在政府和私人部門之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制至關(guān)重要。在項目進行中，要協(xié)調(diào)好參與方利益。 政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對私人部門的利潤進行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如 果私人部門從PPP項目獲得利潤較低時，政府根據(jù)合同對其進行補貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項目中獲得超額利潤時，政府可根據(jù)合同控制其 利潤水平。

　　4、引入創(chuàng)新理念，探索多元化的PPP模式。PPP模式的內(nèi)涵是公共部門和私人部門 在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域的合作，因此只要能夠保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，同時降低其整個生命周期內(nèi)的成本，就可以考慮創(chuàng)新性的引入新的機制， 以更好的調(diào)動社會資本的積極性，保障PPP項目的推進。例如，倫敦地鐵項目為保障參與方的權(quán)益，在重新審核合約的過程中引入了仲裁機制。

　　（來源：銀行家 原標題：加快推動PPP模式發(fā)展與完善 作者：劉雄 中國人民銀行寧波市中心支行）

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