PPP模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)布日期：2016-05-03來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 PPP模式自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，作為一種新的市場(chǎng)化的公共服務(wù)供給機(jī)制在西方國(guó)家中被廣泛應(yīng)用，至今已有20多年的歷程，期間盡管也有不同的聲音、提出過(guò)這樣那樣的批評(píng)和質(zhì)疑，但總體而言還是得到了越來(lái)越多國(guó)家的認(rèn)可并付諸實(shí)踐，不僅有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。

　　 立法先行。法無(wú)授權(quán)不可為。任何新的行政行為的發(fā)生都必須有明確的法律依據(jù)。PPP模式作為政府與社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)的新機(jī)制，不僅政府自身的行為要有相應(yīng)的法律依據(jù)，社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域更需要明確的法律規(guī)定。同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目投入大，周期長(zhǎng)，社會(huì)資本也必須依靠法律保護(hù)自己以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，西方國(guó)家為了推進(jìn)PPP項(xiàng)目往往都會(huì)先行立法，比如韓國(guó)就出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的PPP法及實(shí)施細(xì)則。英國(guó)雖然沒(méi)有針對(duì)PPP模式出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律，但卻制定了一系列非常細(xì)致的指導(dǎo)PPP模式實(shí)施的政策和指南，包括1992年頒布的《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同》、2004年出臺(tái)的《物超所值（Value for Money）評(píng)估指導(dǎo)》、2008年出臺(tái)的《基于長(zhǎng)期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)法》以及2012年頒布的《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》等。日本為了推進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行，也仿效英國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《PFI法》《PPP /PFI徹底改革推進(jìn)計(jì)劃》等法規(guī)和政策，并且在教育、交通、醫(yī)院等領(lǐng)域也出臺(tái)了運(yùn)用PPP模式的相關(guān)法律。

　　 我國(guó)雖然也有相應(yīng)的法律規(guī)定，但基本上都是部門(mén)規(guī)章或地方性法規(guī)，不僅階位不高，相互之間還存在沖突。比如對(duì)“社會(huì)資本”這一 PPP模式中最核心的概念，財(cái)政部和發(fā)改委的界定就表現(xiàn)出了明顯的不同，這種狀況肯定會(huì)妨礙我國(guó)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。如果目前由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的政府與社會(huì)資本合作的基本法條件暫不成熟的話(huà)，至少也要法出一門(mén)，對(duì)PPP項(xiàng)目的主體資格、適用范圍、項(xiàng)目立項(xiàng)、管理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、排他性規(guī)定、爭(zhēng)端解決機(jī)制，以及移交等環(huán)節(jié)作出系統(tǒng)、統(tǒng)一的規(guī)范，以明確PPP各參與方的權(quán)利義務(wù)，使項(xiàng)目全周期各環(huán)節(jié)有法可依。

　　 由專(zhuān)門(mén)的權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP模式的規(guī)制和管理。由一個(gè)專(zhuān)門(mén)的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)PPP模式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制和管理的好處就是它相對(duì)獨(dú)立，因此可以站在公共利益而不是部門(mén)利益的視角規(guī)制和管理PPP項(xiàng)目，既避免了部門(mén)利益的綁架，也避免了政出多門(mén)。比如2008年，加拿大政府就組建了國(guó)家層級(jí)的PPP中心，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)助政府推廣和宣傳。英國(guó)的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)則歷經(jīng)四次變化，先后于上世紀(jì)90年代初在財(cái)政部下設(shè)立了PPP工作組，1997年成立了特別任務(wù)組（Task Force），2000年成立了英國(guó)伙伴關(guān)系公司即PUK，并于2011年最終整合為財(cái)政部下設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK），來(lái)全面負(fù)責(zé)PPP工作，包括出臺(tái)與PPP相關(guān)的政策，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行審批，決定是否采用PPP模式等。

　　 我國(guó)雖然在財(cái)政部下也設(shè)立了一個(gè)PPP中心，但權(quán)威性顯然不夠，也沒(méi)有改變政出多門(mén)的現(xiàn)狀，目前我國(guó)有關(guān)PPP項(xiàng)目的規(guī)制和管理部門(mén)不僅有財(cái)政部還有發(fā)改委等。比如PPP項(xiàng)目的審批就存在多頭監(jiān)管問(wèn)題，目前財(cái)政部PPP中心主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目方案的物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的項(xiàng)目報(bào)由政府審核，但發(fā)改委在將地方政府推介的項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目庫(kù)時(shí)實(shí)際上還要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一次審核。

　　 確保競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)是PPP模式發(fā)揮作用的前提。我們之所以要用PPP模式取代政府獨(dú)家供給公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，最核心的原因就是希望借助PPP模式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的供給之中。所以，西方各國(guó)在推進(jìn)本國(guó)PPP模式的發(fā)展中都十分注重競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。比如英國(guó)在PFI/PPP合同的締結(jié)過(guò)程中就專(zhuān)門(mén)引入了競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話(huà)這一新的程序。英國(guó)的這一做法也得到了歐盟的肯定，歐盟在推進(jìn)歐洲交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的發(fā)展中也引入了這一程序性安排。而在美國(guó)的政府采購(gòu)項(xiàng)目中，為了保證一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的存在，更是不惜增加采購(gòu)和管理成本。比如美國(guó)國(guó)防部在進(jìn)行潛水艇的采購(gòu)中，當(dāng)面臨的市場(chǎng)是只有一個(gè)規(guī)模較大實(shí)力較強(qiáng)的生產(chǎn)商和一個(gè)規(guī)模較小實(shí)力較弱的生產(chǎn)商參與競(jìng)標(biāo)，而實(shí)力較強(qiáng)的生產(chǎn)商給出的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)力較弱的生產(chǎn)商給出的價(jià)格時(shí)，五角大樓的選擇并不是簡(jiǎn)單地與實(shí)力強(qiáng)大的生產(chǎn)商簽訂購(gòu)買(mǎi)合同，而是將購(gòu)買(mǎi)合同一分為二分別與兩個(gè)生產(chǎn)商簽訂，以為未來(lái)培育一個(gè)更具競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)。我國(guó)雖然也有競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，但投標(biāo)過(guò)程形式化、官員干預(yù)、串標(biāo)、圍標(biāo)等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，真正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并沒(méi)有建立起來(lái)。

　　 以公開(kāi)透明預(yù)防可能的腐敗。由于應(yīng)用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域所牽涉的資金量往往很大，社會(huì)資本為了獲得PPP項(xiàng)目的主體資格，是有可能通過(guò)賄賂、權(quán)錢(qián)交易、官商勾結(jié)等手段綁架公共權(quán)力來(lái)尋求更高利潤(rùn)的。無(wú)論是在一些具有天然壟斷性的公共服務(wù)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)，包括通訊、水電氣等領(lǐng)域，還是一些外包類(lèi)公共服務(wù)，如垃圾清運(yùn)、公共交通等領(lǐng)域，又或者一些基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，都可能出現(xiàn)社會(huì)資本綁架公權(quán)力部門(mén)，以共同牟利轉(zhuǎn)嫁成本給公眾的可能。所以，就腐敗的可能性而言，社會(huì)資本參與公共服務(wù)的提供并不比政府獨(dú)家提供更低。

　　 因此，在PPP模式中如何防范可能的腐敗問(wèn)題，也是各國(guó)在探索PPP模式中不可回避的課題。而各國(guó)探索中一個(gè)值得我們借鑒的做法就是盡可能地公開(kāi)和透明。比如英國(guó)2012年頒布的《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》中，就突出強(qiáng)調(diào)了公開(kāi)透明原則。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》采取了一系列措施來(lái)保證PF2項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的透明，以讓納稅人獲取更多的項(xiàng)目信息，比如合同規(guī)定政府項(xiàng)目批準(zhǔn)過(guò)程的全部信息，只要不涉及國(guó)家機(jī)密或商業(yè)秘密等一些按法律規(guī)定不能公開(kāi)的信息之外，全部向公眾公開(kāi)，以接受公眾、媒體和相關(guān)行業(yè)的監(jiān)督。具體措施包括：要求政府是股東的所有項(xiàng)目，發(fā)布年度報(bào)告，詳細(xì)項(xiàng)目信息和財(cái)務(wù)信息；要求所有社會(huì)資本提供實(shí)際的和預(yù)計(jì)的股權(quán)回報(bào)信息，并在政府網(wǎng)站上發(fā)布，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顟B(tài)要進(jìn)行持續(xù)更新；出版大眾容易獲取并理解的以往PPP項(xiàng)目信息等。同時(shí)，要求提高投資人資本金回報(bào)和長(zhǎng)期項(xiàng)目債務(wù)的透明度，每年公布政府持有股權(quán)的PPP項(xiàng)目詳細(xì)的年報(bào)及財(cái)務(wù)報(bào)告等。

　　 覆蓋項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)督和評(píng)審。為了保證PPP項(xiàng)目的運(yùn)行符合物有所值原則，真正為公眾提供物美價(jià)廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)，西方國(guó)家還建立了覆蓋項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)督和評(píng)審制度。以英國(guó)為例，英國(guó)對(duì)其實(shí)施的PPP項(xiàng)目，無(wú)論是在招投標(biāo)階段還是運(yùn)營(yíng)階段，都通過(guò)法律對(duì)服務(wù)價(jià)格、服務(wù)水平、客服幫助平臺(tái)以及重要事件的監(jiān)督等提出了具體要求，并通過(guò)《PFI合同規(guī)范化第4版》對(duì)誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)督、什么時(shí)候進(jìn)行監(jiān)督、誰(shuí)為監(jiān)督付錢(qián)以及監(jiān)督注意事項(xiàng)等做了具體規(guī)定。

　　 此外，英國(guó)在《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》中還規(guī)定政府和承包人應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行年度評(píng)審和合同效率評(píng)審。其中年度評(píng)審的要求包括：第一，承包人應(yīng)向政府報(bào)告政府所關(guān)心的任何合同問(wèn)題以及承包人履約情況；政府和承包人應(yīng)考慮任何進(jìn)一步改進(jìn)效率的建議。第二，承包人應(yīng)提交建議書(shū)說(shuō)明，包括如何處理尚未履約的服務(wù)、如何處理年度審核報(bào)告中所提出的問(wèn)題以及政府所提出的其他相關(guān)問(wèn)題。第三，政府要提供關(guān)于設(shè)施當(dāng)前和未來(lái)運(yùn)行的要求以及這些要求對(duì)服務(wù)帶來(lái)的影響。

　　 合同效率評(píng)審的要求則包括：第一，承包人應(yīng)采取促使服務(wù)持續(xù)改進(jìn)的方法，與政府一起工作，識(shí)別履約、效率以及設(shè)施和服務(wù)性能的改進(jìn)機(jī)會(huì)。第二，以2.5年為一個(gè)周期，承包人和政府一起進(jìn)行合同效率評(píng)審，以保證承包人為政府提供適宜的服務(wù)和設(shè)施。第三，政府和承包人通過(guò)評(píng)審會(huì)議闡述合同效率概況；討論效率改進(jìn)應(yīng)該關(guān)注的事宜。第四，承包人應(yīng)編制合同改進(jìn)記錄，并在合同效率評(píng)審日前30天提交政府。第五，合同改進(jìn)報(bào)告應(yīng)包括承包人改進(jìn)服務(wù)效率所采取的措施以及將來(lái)為合同改進(jìn)而采取的承包人服務(wù)變化和政府服務(wù)變化。第六，財(cái)務(wù)總結(jié)，識(shí)別所有效率改進(jìn)機(jī)會(huì)對(duì)成本所帶來(lái)的影響。這種監(jiān)督和評(píng)審不僅可以有效防止PPP項(xiàng)目偏離合同要求和公共利益，同時(shí)又可以隨時(shí)根據(jù)情況變化而作出相應(yīng)的調(diào)整。

【相關(guān)閱讀】

• 2017年中國(guó)生態(tài)環(huán)保行業(yè)PPP模式分析
• 養(yǎng)老ppp需要更多關(guān)注劃撥土地性質(zhì)問(wèn)題
• 中非合作PPP模式卓有成效
• 推動(dòng)PPP模式可持續(xù)發(fā)展 撬動(dòng)更多的社會(huì)資本
• 鐘祥市建設(shè)PPP全省“明星”縣市觀察
• 如何提高PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算可靠性？