PPP項目成敗的因素分析和建議

發(fā)布日期：2016-05-31來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 PPP項目成敗的四個關(guān)鍵因素：

　　 第一個因素：關(guān)系。

　　 即政府方和社會資本方之間的關(guān)系，其好壞、深淺、信任度高低是決定PPP項目成敗的第一個關(guān)鍵因素。常有講課者把PPP比作一場婚姻，一場政府和社會資本合作的婚姻，那么，這場婚姻的成功或者失敗，毫無疑問首先取決于雙方的關(guān)系好壞和深淺，取決于互相之間的信任度。

　　 以項目為例：

　　 1.A市B項目，政府方和社會資本方此前已有所接觸，互相已有相當(dāng)了解、信任，正在謀劃一個項目（一場婚姻），該項目符合國家有關(guān)政策，而政府推廣應(yīng)用PPP模式，還有專項推廣、獎補資金，雙方經(jīng)過友好協(xié)商，決定采用PPP模式結(jié)婚；

　　 2.B市C項目，這個項目更是說明婚姻成敗首先在于雙方“關(guān)系”好壞深淺的最好例證。因為該項目雙方早已相識、相知、相愛多年，曾經(jīng)合作完成較大項目，雙方關(guān)系深厚、穩(wěn)固，信任度高。對當(dāng)?shù)卣畞碚f，該社會資本方是本地政府之前成功引入的戰(zhàn)略投資者，長期合作伙伴；對社會資本方來說，當(dāng)?shù)鼐褪且粋€家，或者像家一樣的需要深耕的一塊土壤。目前政府開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域供社會資本投資，增加了投資機會,雙方愿意對有關(guān)項目按照PPP模式繼續(xù)合作。雖然該項目目前面臨不少具體困難,但由于雙方合作意愿強烈,一定會想方設(shè)法克服困難，成功率相當(dāng)高。

　　 當(dāng)然，以上只是個別項目迅速進展的案例，現(xiàn)實中并不是所有項目的雙方早就認(rèn)識，大多得經(jīng)過一個相識、相知、溝通、了解和互相比選的過程。目前地方大多項目就處于這樣的項目“識別”或者“準(zhǔn)備”階段?？陀^地講，一家（政府）有女（項目）百家(社會資本)求是正常的，而一家（社會資本）有男（資金、技術(shù)、管理）求百家（政府方）也是正常的。只要沒有許出去，就有權(quán)繼續(xù)求。但是長期不停地求來求去，連個初步意向也難定，則一定有問題。要么是自己（項目）本身條件太好，挑來挑去挑花了眼（目前少見）；要么就是自己（項目）條件相當(dāng)差，別人看一眼就走了；要么就是不上心，或者心理狀況欠改善，導(dǎo)致敷衍了事、挑東撿西、有花無果，難以建立成熟、穩(wěn)定、互信的合作關(guān)系。

　　 簡而言之，在維護己方核心利益的前提下，雙方關(guān)系好了、信任度高了，遇到困難，克服困難也得搞成；反之，如果關(guān)系不到、信任不足，不是困難的事情也可能被當(dāng)成困難，步履維艱。

　　 第二個因素：實力。

　　 即政府方和社會資本方的實力、綜合實力。“實力決定一切”，這句話在PPP項目實踐中仍然成立。如果社會資本方綜合實力超強，比如恒大、華潤、保利、萬科、華夏幸福等，在業(yè)內(nèi)資金、技術(shù)、管理、設(shè)計、施工、維運、人脈關(guān)系一樣不缺，搞起項目來就會攻城略地、很少失手；同樣道理，如果某地政府實力超強，領(lǐng)導(dǎo)層團結(jié)一致謀發(fā)展，政治生態(tài)長期和諧穩(wěn)定，投資環(huán)境、經(jīng)商環(huán)境優(yōu)越，久而久之則商賈云集、落地項目一個接一個。

　　 相對應(yīng)的，有的社會資本實力不足，與規(guī)模較大的PPP項目要求不匹配（不符合“門當(dāng)戶對”原則），小公司搞大項目，類似于“小馬拉打車”，其推進勢必困難重重。“門當(dāng)戶對”原則在ppp實踐中非常重要，對政府方來說，一定要把好對社會資本方的資格預(yù)審關(guān)。

　　 第三個因素，項目本身。

　　 即項目的“含金量”、“收益率”。PPP備選項目相當(dāng)于政府向社會推出的一款產(chǎn)品，能否順利賣出去，產(chǎn)品質(zhì)量、價格、“性價比”、“收益率”很關(guān)鍵。PPP項目期限一般10到30年，8%左右的年化收益率只是一個參考，而“逐利”是資本的本性，社會資本雖不見得“唯利是圖”，但是肯定追逐更高的利潤。目前財政部門牽頭的PPP項目一般是“公益”類項目,利潤一般不高，大致可分三類：一類如、視頻監(jiān)控、智能交通、停車場和預(yù)測車流量較大的收費路橋等項目，主要靠使用者付費就可以基本保障投資者的合理回報，社會資本投資有熱情，成功率高；二類如供暖、供氣、供水和污水處理等項目，即便將來運行維護期回報的現(xiàn)金流不足，有實力的地方政府也可以根據(jù)協(xié)議給予部分補貼，使社會資本獲得相當(dāng)穩(wěn)定而有保障的收益，社會資本參與的積極性也比較高；第三類項目情況復(fù)雜、進展緩慢、成功率低，一般具有下列一個多個原因：必要性不足、需求不緊迫、可行性差、政府或部門態(tài)度不積極、備選項目投資額較大、投資期較長、前期征地拆遷環(huán)保方面困難較多、預(yù)計運營期收益不確定性較高或者（同時）預(yù)計收益確定不足、預(yù)期基本無收益而當(dāng)?shù)卣疅o補償性資源或補償不足等。此類項目簡而言之對社會資本來說預(yù)計賺錢少、不賺錢、甚至可能賠錢。因此某個PPP項目能否成功推出，與項目本身的“質(zhì)量”、“價格”、收益率密切相關(guān)。

　　 第四個因素：人。

　　 即做PPP的人。人的能力和態(tài)度對能否做成事情無疑起到相當(dāng)重要的作用，是一個關(guān)鍵因素。首先是能力，就目前全國處在推廣應(yīng)用PPP模式的“初期階段”來說，發(fā)揮組織、領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)行能力的前提之一是首先要懂PPP，懂得怎么做PPP,懂得PPP的操作規(guī)程，懂得怎么指導(dǎo)有關(guān)部門、單位、機構(gòu)、企業(yè)做PPP,懂得怎么回答有關(guān)從業(yè)人員提出的問題；其次是態(tài)度，對待PPP的態(tài)度。一定意義上講，態(tài)度決定一切。對PPP 持積極態(tài)度的地方領(lǐng)導(dǎo)、部門單位人員可能沖在PPP工作的第一線，親自抓、親自分析問題、想辦法解決問題；持相對消極態(tài)度的人可能就先觀望、不著急做、慢慢來、甚至不來。

　　 1.對現(xiàn)行財政牽頭PPP模式的SWOT分析

　　 現(xiàn)行財政牽頭PPP模式的優(yōu)勢（Strengs）主要集中在：國家級領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，部領(lǐng)導(dǎo)強力推進；有財政職能優(yōu)勢；頂層設(shè)計科學(xué)、嚴(yán)密、規(guī)范，加入了物有所值評價、財政承受能力論證；各項措施、獎補資金大力支持；全系統(tǒng)甚至全國迅速推廣應(yīng)用，形成PPP“熱潮”。劣勢（Weaknesses）主要集中在：尚在推廣初期，缺乏成熟經(jīng)驗；地方政府領(lǐng)導(dǎo)對PPP的認(rèn)識和重視度尚不一致，有的地方領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠；地方和基層財政工作人員項目工作經(jīng)驗少，PPP 培訓(xùn)尤其是自我學(xué)習(xí)不夠；物有所值、財政承受能力論證環(huán)節(jié)需要增加時間成本、中介費用和審批手續(xù)，理論上略顯復(fù)雜；一些項目按照PPP操作流程圖“走形式”，個別項目被過度包裝成PPP模式；簽約率高、真正落地率低。機會（Opportunities）主要集中在：新常態(tài)下國家應(yīng)對經(jīng)濟下行的穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、新型城鎮(zhèn)化等政策措施力度不斷加大；化解地方政府債務(wù)要求嚴(yán)格；轉(zhuǎn)變政府職能、深化財稅體制改革需要；社會及社會資本響應(yīng)熱烈、關(guān)注度高。威脅（Threats）主要集中在：有關(guān)PPP法律法規(guī)處在變動和逐步完善中，有關(guān)理論、認(rèn)識也有一定分歧；“職能法定”，其他部門掌握項目的立項、審批、特許經(jīng)營等權(quán)力；有關(guān)部門步調(diào)不完全一致，工作不易協(xié)調(diào)；少數(shù)中介機構(gòu)壟斷市場、收費較高，甚至影響頂層設(shè)計和PPP進程；有的地方政府官員懶政怠政，對PPP等項目工作態(tài)度不夠積極。

　　 2.對當(dāng)前PPP工作的建議

　　 1）做“財政承受能力論證”時，注意掌握“三個平衡”。即一注意平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項目過于集中（這個行業(yè)的PPP項目安排多了，那個行業(yè)的PPP項目就安排少了）；二注意同一行業(yè)和領(lǐng)域的PPP項目在本行政轄區(qū)內(nèi)的不同地方的平衡（這個地方安排多了，那個地方就安排少了）；三注意不同年度的平衡。單個PPP項目的支出責(zé)任一般應(yīng)大體均衡在10到30年的合作期，財政部門應(yīng)注意把握每一年度本地全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的所有財政支出責(zé)任（含股權(quán)投資、運行補貼、承擔(dān)風(fēng)險、配套投入）總和占當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出比例都不可超過10%。這一年安排多了，那一年安排就少了，如果這幾年安排滿了，以后就沒有指標(biāo)了。而且這項工作以后一般最好由財政部門（或PPP中心）親自做，必要時才聘請專業(yè)中介機構(gòu)協(xié)助。

　　 2）關(guān)注PPP的“公平和法制”，應(yīng)做好“頂層設(shè)計”。凡事沒有絕對的公平，“店大欺客、客大欺店”不是沒有一點道理，PPP各方也是一樣。一般認(rèn)為政府方權(quán)力較大，因為政府行政機關(guān)為了公共利益和公共目的的需要，必要時甚至擁有依法強制獲得公民、法人財產(chǎn)的權(quán)力（如征用、征收），PPP在中國之所以沒有被官方翻譯成“公私合營”估計有這個考慮，但實際上針對某一具體PPP項目而言，政府方未必占上風(fēng)，如縣級政府和某家央企或者世界500強企業(yè)合作時。所以要做到真正、大體公平，還需要做好高層法律等方面的頂層設(shè)計。

　　3）關(guān)注4P（People公眾）和5P（Problem問題）。有人戲稱PPP（Public-Private-Partnership）為3P，那么“People公眾”、“Problem問題”就是本文定義的4P和5P。在PPP中，政府代表人民、公眾(People)和社會（私人、民間）資本(Private)談判，并在以后幾十年中與社會資本長期合作，為了不使“人民、公眾”的利益收到損害，有必要強調(diào)PPP項目的公開度和透明度，以便人民、公眾（4P）行使監(jiān)督權(quán)，避免將來出現(xiàn)過多的5P(問題)。

【相關(guān)閱讀】

• 2017年中國生態(tài)環(huán)保行業(yè)PPP模式分析
• 養(yǎng)老ppp需要更多關(guān)注劃撥土地性質(zhì)問題
• 中非合作PPP模式卓有成效
• 推動PPP模式可持續(xù)發(fā)展 撬動更多的社會資本
• 鐘祥市建設(shè)PPP全省“明星”縣市觀察
• 如何提高PPP項目財務(wù)測算可靠性？