如何識別和篩選PPP項目？

發(fā)布日期：2016-05-31來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 接觸過PPP的人都知道，在財政部、發(fā)改委等國家相關(guān)部委的推動下，這幾年P(guān)PP（官名為“政府與社會資本合作”，國外一般稱“公私合作伙伴關(guān)系”）在我國的發(fā)展步入了快車道，用句俗話說“PPP熱了”。在決定一個項目是否采用PPP之前應(yīng)該經(jīng)過充分的論證，PPP項目識別和篩選應(yīng)該有其一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)。

　　 那么應(yīng)該如何識別和篩選PPP項目呢？

　　 識別：PPP適用于哪些領(lǐng)域？

　　 《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號，以下簡稱“76號文”）要求“各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等”。

　　 可見，財政部突出了PPP的重點關(guān)注領(lǐng)域，而非列舉所有適用于PPP的領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施是適用PPP的最適合的領(lǐng)域，濟(jì)邦公司翻譯的經(jīng)典教材《公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項目融資的全球革命》一書中，將基礎(chǔ)設(shè)施從經(jīng)濟(jì)、社會、硬、軟四個方面進(jìn)一步細(xì)分了四類基礎(chǔ)設(shè)施。PPP的適用領(lǐng)域也從最初主要應(yīng)用在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施（如高速公路、電力等），逐步向軟社會基礎(chǔ)設(shè)施（如社會保障、社區(qū)服務(wù)）等領(lǐng)域延伸。故PPP主要適用于泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用、公共服務(wù)等。

　　 或許有人會問：為什么是泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而不是其他領(lǐng)域？筆者認(rèn)為，泛基礎(chǔ)設(shè)施暗含著一個很重要的特征“公共所有”，某領(lǐng)域的項目若非公共所有，則根本不存在PPP的可能性。比如我們接觸到某省剛推出了一個PPP項目，是建造一座商務(wù)大樓，主要用途為商業(yè)綜合體和企業(yè)辦公。這座大樓的建造完全是市場行為，而非公共所有，所以不是PPP項目。此外，泛基礎(chǔ)設(shè)施還有“需要持續(xù)服務(wù)”、“巨大的外部性”及“典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)”等特征，這些特征也決定了泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的服務(wù)供給，必須交由代表社會公眾利益的政府。為了提升泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，滿足公眾多樣化需求，緩解政府資金壓力等諸多訴求，于是PPP應(yīng)運而生。

　　 隨著PPP模式在國內(nèi)的快速發(fā)展，和經(jīng)過財政部與發(fā)改委幾輪PPP項目示范與推介，已經(jīng)有更多的行業(yè)領(lǐng)域明確提出吸引民間資本參與到行業(yè)建設(shè)和發(fā)展中來了如能源方面。

　　 篩選

　　 財政部76號文明確，“適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。優(yōu)先選擇收費定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。”

　　 財政部描述適合PPP項目的特點，反映了PPP項目的一些重要特征，但非全部，且財政部本身有化解地方債務(wù)、防范財政風(fēng)險的偏重考量，所以優(yōu)先選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。而筆者在PPP的咨詢實踐中發(fā)現(xiàn)，純公益性、無收費機(jī)制或者收費機(jī)制很弱的項目并不在少數(shù)，很多這類項目也具備適合采用PPP模式的基本特征。筆者認(rèn)為，適合采用PPP的項目首先應(yīng)具備以下幾個基本特征：

　　 （1）參與方至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)。

　　 如前所述，PPP適用于“公共所有”的泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提供的須為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，故PPP的參與各方必須至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)，也即PPP中的“Public”，且財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號，以下簡稱113號文）也特別明確了此公共機(jī)構(gòu)為“縣級以上人民政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”。除了公共機(jī)構(gòu)，其他市場主體各方之間的合作項目為市場行為，不是PPP項目，如商品房的買賣、商品交易等。

　　 （2）需求長期穩(wěn)定。

　　 公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)）具備長期、持續(xù)、連貫的大量需求是PPP應(yīng)用的基本前提，項目若非有長期穩(wěn)定需求（如政府為履行其自身職能需要購買某專業(yè)設(shè)備），則此類項目不適合采用PPP。

　　 （3）參與各方應(yīng)建立長期合作關(guān)系，合作關(guān)系應(yīng)是持久且有關(guān)聯(lián)的，也即PPP中的“Partnerships”。

　　 PPP的本質(zhì)是社會資本向政府提供一項服務(wù)，而非一項資產(chǎn)。以交通工程建設(shè)項目而言，政府需要社會資本為其提供滿足老百姓需求的出行服務(wù)，而非交通工程本身，故需要政府與社會資本建立長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，各盡其責(zé)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，社會資本承擔(dān)起設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等全生命周期的責(zé)任，特別是運營環(huán)節(jié)，合作期限往往持續(xù)數(shù)十年，單純的交通資產(chǎn)建設(shè)交付的項目并不適合采用PPP模式。

　　 此外，適合采用PPP的泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項目一般還具備以下特征：

　　 （1）投資額具有一定規(guī)模（一般要求至少達(dá)到1億人民幣以上，因而最好是基于規(guī)模性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營類項目）。

　　 根據(jù)國際慣例，PPP的應(yīng)用對項目規(guī)模有一定要求，一般涉及大額資本投資，因為PPP項目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高，則很難實現(xiàn)項目的物有所值（VFM）。

　　 （2）項目對所提供的服務(wù)有一定的專業(yè)性要求。

　　 能發(fā)揮社會資本的技術(shù)、融資、管理等方面的優(yōu)勢，且鼓勵社會資本在項目全生命周期的合作過程中，更加注重服務(wù)或解決方案創(chuàng)新的項目比較適合采用PPP，簡單、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)度低的普通服務(wù)外包不適合采用PPP模式。

　　 （3）風(fēng)險能夠合理分擔(dān)給社會資本。

　　 項目風(fēng)險能否得到合理轉(zhuǎn)移，也是判斷項目是否采用PPP的重要考量因素，如果項目大部分風(fēng)險并不適合轉(zhuǎn)移給社會資本方（或者即便可以轉(zhuǎn)移給社會資本方，成本也相當(dāng)高），則項目并不適合采用PPP，而是由政府方來實施更物有所值。

　　 建設(shè)

　　 財政部113號文明確“政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主”。即PPP項目的識別主體有兩方，即政府方和社會資本方。政府方發(fā)起程序為“財政部門向行業(yè)主管部門征集。行業(yè)主管部門從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中遴選潛在項目”，社會資本方發(fā)起程序為“社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目”。

　　 財政部明確了PPP項目的發(fā)起主體和程序，而在PPP項目推進(jìn)實踐中，社會資本發(fā)起較為鮮見，絕大部分均為政府發(fā)起，但現(xiàn)階段政府在機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、配套制度建設(shè)等方面均普遍滯后。

　　 （1）機(jī)構(gòu)建設(shè)方面。

　　 財政部已成立PPP處及PPP中心，在PPP政策制定、宣傳培訓(xùn)、統(tǒng)籌引導(dǎo)等方面發(fā)揮了重要作用，PPP在國內(nèi)的較快發(fā)展與國家層面PPP專門機(jī)構(gòu)的成立與推動密不可分。此外，PPP綜合信息平臺也已搭建完成，并建立了PPP項目庫與跟PPP項目有關(guān)的其他資料庫。

　　 在各地方政府層面，大部分省、市（包括地縣兩級）開始設(shè)置了專門機(jī)構(gòu)，也有很多省市設(shè)立了臨時機(jī)構(gòu)（如PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組等）。筆者認(rèn)為，PPP專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立對PPP的健康可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，PPP發(fā)展較為成熟的國家均成立了跨部門的專門機(jī)構(gòu)，在英國，PPP的主管部門是財政部，政策制定和實施的職能具體由下設(shè)的英國基礎(chǔ)設(shè)施中心（IUK）承擔(dān)。

　　 （2）能力建設(shè)方面。

　　 財政部113號文發(fā)布后，財政部已于2014年底組織了一輪全國的PPP培訓(xùn)工作，效果顯著，各地方對PPP經(jīng)歷了一個從陌生到逐步熟悉的過程。隨后，很多省份也開展了相應(yīng)的PPP培訓(xùn)，應(yīng)該說這些工作的開展為PPP的推動打下了基礎(chǔ)，但能力建設(shè)工作仍任重而道遠(yuǎn)。

　　 在實際的PPP咨詢實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)各地對PPP的理解各異，掉餡餅論、甩包袱論、融資工具論等等不一而足，在實際操作PPP項目時更是一頭霧水、無從下手，如此都不利于PPP的可持續(xù)發(fā)展和PPP項目的順利推進(jìn)。筆者建議各級政府、社會資本及金融機(jī)構(gòu)從建立對PPP的本質(zhì)認(rèn)識出發(fā)、以指導(dǎo)PPP項目實操為目標(biāo)，有序、系統(tǒng)地開展PPP相關(guān)的能力建設(shè)工作。

　　 （3）配套制度建設(shè)方面。

　　 PPP作為新生事物和政府創(chuàng)新的采購方式，在項目立項、項目審批、用地、政府監(jiān)管等諸多方面均與現(xiàn)行的相關(guān)制度或多或少存在一些沖突與不適應(yīng)。這就需要國家和各地方層面在配套制度、政策、審批及監(jiān)管等各方面進(jìn)行必要的修訂與完善，以克服PPP項目推進(jìn)過程中遇到的障礙，促進(jìn)PPP項目的順利落地。

　　 健全

　　 財政部113號文要求“財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”、“財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例”，并明確規(guī)定“通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備”。

　　 財政部的要求很明確，PPP項目要通過物有所值（VFM）評價和財政可承受力論證，作為PPP咨詢從業(yè)者，我們對此頗為認(rèn)同。在2015年年底財政部就發(fā)布了《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知，明確了PPP項目在定性和定量兩方面的問題。

　　 PPP發(fā)展較為成熟的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明，物有所值評價工作頗受重視，一個PPP項目的物有所值評價工作往往也需要花費大量的時間和精力，從定性和定量兩個方面進(jìn)行系統(tǒng)評價，以確保PPP項目是物有所值的。而且，在PPP項目采購、項目執(zhí)行、項目移交的各階段進(jìn)行反復(fù)多次的物有所值評價。在此過程中，也積累了大量的數(shù)據(jù)、信息和豐富的經(jīng)驗。

　　現(xiàn)階段，國內(nèi)的物有所值評價工作尚處于起步階段，方法工具仍不健全，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息積累較少，隨著對PPP模式頂層設(shè)計的不斷推進(jìn)，相信關(guān)于PPP項目進(jìn)行過程重點的相關(guān)政策會更加完善，相關(guān)立法也會更加健全。

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