PPP模式改革政策梳理及政策風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)布日期：2017-10-16來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]PPP模式是我國在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。十八屆三中全會(huì)以后，我國PPP模式相關(guān)政策密集出臺，PPP模式新一輪改革就此展開。本文對PPP模式改革政策進(jìn)行梳理，并提出現(xiàn)存的政策風(fēng)險(xiǎn)，力求探索未來政策著力點(diǎn)。

　　 一、PPP模式基本定義
PPP(Public-Private Partnership)最早于1992由時(shí)任英國財(cái)政大臣的肯尼斯· 克拉克年提出。2014年9月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，是我國首次正式提出PPP模式這一概念。PPP模式是指政府部門和社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種合作關(guān)系,通過風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的模式，以達(dá)到提高供給效率、合理分配資源、降低政府債務(wù)等目標(biāo)。從廣義上講，在完全由政府部門和完全由私人部門提供公共產(chǎn)品這兩者間的任何一種形式都屬于PPP的范疇。

　　 PPP模式主要涉及方：

　　 (一)政府(或政府指定的機(jī)構(gòu))：通常是PPP項(xiàng)目的主要發(fā)起人，需要對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，組織項(xiàng)目招標(biāo)，對投標(biāo)的私營企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡，確定最終的項(xiàng)目開發(fā)主體并授予特許經(jīng)營權(quán)，同時(shí)提供政策或融資協(xié)助等支持。

　　 (二)社會(huì)資本：社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他國有控股企業(yè) 。通常，政府通過公開招標(biāo)的方式選擇合適的社會(huì)資本。

　　 二、PPP模式政策梳理

　　 (一)PPP模式政策發(fā)展歷史

　　 中國PPP模式的發(fā)展一直采取政策先行、政策導(dǎo)向方式。1989年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》可以被視作我國第一個(gè)關(guān)于PPP模式的相關(guān)規(guī)定。1994年后，隨著分稅制改革的推進(jìn)，地方政府的部分財(cái)權(quán)上繳中央，PPP模式成為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要選擇。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大量增多，政府鼓勵(lì)公私合營及特許經(jīng)營模式的開展，先后出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》等相關(guān)政策。經(jīng)過2008年的金融海嘯，社會(huì)資本競爭力下降，PPP模式的開展遭遇瓶頸。

　　 2013年后，經(jīng)濟(jì)刺激導(dǎo)致的地方性債務(wù)膨脹和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然性，使得PPP模式再次得到重視。十八屆三中全會(huì)上，中央強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)體制改革要不斷推進(jìn)投融資體制改革，處理好政府和市場的關(guān)系，利用特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式吸引民間資本參與經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營。這可以看作我國PPP模式改革的重要信號，PPP模式新一輪改革就此展開。

　　 (二)PPP模式改革政策的梳理

　　 1.政策頂層設(shè)計(jì)
(1)啟動(dòng)：2014年，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“43號文”)中明確提出鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)的投資和運(yùn)營中，并規(guī)定政府不允許在這種合作模式中擔(dān)任投資者。43號文的出臺是PPP模式改革的正式開始。

　　 (2)模式：2014年9月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，明確指出PPP模式中政府和社會(huì)資本分別應(yīng)負(fù)的責(zé)任，提出PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營及維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作應(yīng)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，政府則需保障配套基礎(chǔ)設(shè)施。

　　 (3)范圍：2014年11月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出PPP模式中的項(xiàng)目選擇范圍。鼓勵(lì)社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政基礎(chǔ)建設(shè)、交通路網(wǎng)建設(shè)、及社會(huì)事業(yè)等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。2014年末，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》和發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》均規(guī)范了PPP模式的范圍以及操作模式，同時(shí)對PPP項(xiàng)目從儲(chǔ)備到退出機(jī)制都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。至此，我國PPP模式頂層政策設(shè)計(jì)基本完成。

　　 2.管理辦法出臺

　　 頂層設(shè)計(jì)完成后，國家各部委共同推進(jìn)PPP模式的改革。2015年4月，發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”)，《辦法》明確了PPP模式的操作流程及政府部門的責(zé)任，被認(rèn)為是PPP推進(jìn)的“基本法”?！掇k法》對項(xiàng)目實(shí)施方案、評估標(biāo)準(zhǔn)及融資方式提出較詳細(xì)的規(guī)定。要求項(xiàng)目運(yùn)營時(shí)間不超過30年，同時(shí)允許對特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)期收益質(zhì)押貸款，同時(shí)鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，支持項(xiàng)目公司成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。

　　 3.推進(jìn)規(guī)范化管理

　　 2015年12月，財(cái)政部印發(fā)《物有所值評價(jià)指引(試行)》，力求通過定性定量雙重考慮論證PPP項(xiàng)目的可行性。

　　 2016年以來，隨著各類PPP項(xiàng)目的落地，項(xiàng)目實(shí)際操作中出現(xiàn)各種問題。對此，發(fā)改委、財(cái)政部等部委相繼出臺《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》等相關(guān)通知，對PPP項(xiàng)目的審核、可行性研究論證等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了更明確的規(guī)定，使得PPP運(yùn)作更加規(guī)范化。

　　 2016年12月21日，發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作，上海證券交易所和深圳證券交易所紛紛響應(yīng)通知內(nèi)容，成立專門PPP項(xiàng)目組，鼓勵(lì)PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目的開展?；饦I(yè)協(xié)會(huì)隨后發(fā)布《PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品實(shí)施專人專崗備案通知》，要求PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品需通過基金業(yè)協(xié)會(huì)備案管理系統(tǒng)以電子化方式報(bào)備。2017年5月5日，保監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國保監(jiān)會(huì)關(guān)于保險(xiǎn)資金投資政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的通知》，批準(zhǔn)保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目。

　　 4.立法進(jìn)程提速

　　 2017年7月21日國務(wù)院法制辦聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《條例》”)，我國PPP項(xiàng)目立法進(jìn)程加速?！稐l例》規(guī)定，PPP合作項(xiàng)目協(xié)議中不得約定由政府回購社會(huì)資本方投資本金或者承擔(dān)社會(huì)資本方投資本金的損失，同時(shí)不得約定社會(huì)資本方的最低收益以及由政府為合作項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。同時(shí)，《條例》對項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的約定，項(xiàng)目公司不得從事與合作項(xiàng)目實(shí)施無關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)，合作項(xiàng)目的設(shè)施、設(shè)備以及土地使用權(quán)、項(xiàng)目收益權(quán)和融資款項(xiàng)不得用于實(shí)施合作項(xiàng)目以外的用途或?yàn)樗藫?dān)保，社會(huì)資本方在合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供。

　　 三、PPP模式尚存政策風(fēng)險(xiǎn)

　　 PPP模式改革推進(jìn)過程中，隨著各類項(xiàng)目的逐步落地，PPP模式現(xiàn)存政策的風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)。

　　 (一)政府過當(dāng)參與

　　 政府在PPP模式中的職責(zé)一直是政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，現(xiàn)行政策中要求政府在PPP項(xiàng)目中不承擔(dān)商業(yè)運(yùn)作的角色，僅提供穩(wěn)定良好的運(yùn)營環(huán)境。政府的參與一定程度上可以降低項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)可能導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作與市場化相悖，政府在PPP項(xiàng)目中的參與程度仍需不斷探索。政府的不當(dāng)參與將可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目最終無法運(yùn)營，以北京鳥巢項(xiàng)目為例，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)之初，鳥巢建設(shè)方案是由政府招標(biāo)確認(rèn)，而非運(yùn)營企業(yè)設(shè)計(jì)，對北京奧運(yùn)結(jié)束后的場館市場化運(yùn)營考慮不夠充分。2009年8月，中信聯(lián)合放棄對國家體育場30年的特許經(jīng)營權(quán)，國家體育場的運(yùn)營權(quán)由北京市國資委接管，鳥巢PPP項(xiàng)目以失敗告終。

　　 (二)PPP項(xiàng)目唯一性難以保障

　　 PPP項(xiàng)目運(yùn)營企業(yè)依靠特許經(jīng)營權(quán)取得項(xiàng)目未來20至30年的收入。對于特許經(jīng)營項(xiàng)目的唯一性，通常通過企業(yè)與當(dāng)?shù)卣勁屑s定，以目前現(xiàn)行PPP政策，尚無對特許經(jīng)營權(quán)的唯一性提出明確規(guī)定，亦缺乏物有所值評價(jià)中競爭情況的相關(guān)指引，當(dāng)運(yùn)營項(xiàng)目喪失唯一性，項(xiàng)目收益將受到嚴(yán)重影響，福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目和杭州灣跨海大橋項(xiàng)目的失敗即是兩個(gè)典型案例。刺桐大橋建成前，泉州市僅有一所跨海大橋，已無法滿足日益增長的車流量，因此泉州市政府引入社會(huì)資本修建刺桐大橋，大橋車流量可以保證項(xiàng)目收益。而目前，除刺桐大橋外，泉州市已完成七座跨海大橋的建設(shè)，且僅有刺桐大橋由于公私合營模式需要收費(fèi)，其他均為免費(fèi)跨海大橋，刺桐大橋車流量大幅下降，導(dǎo)致運(yùn)營企業(yè)無法維系。杭州灣跨海大橋也出現(xiàn)相同情況，大橋落成后，僅相隔50公里處，紹興杭州灣大橋項(xiàng)目也開始啟動(dòng)，對杭州灣跨海大橋的經(jīng)營唯一性造成嚴(yán)重影響。

　　 (三)對社會(huì)資本的定義存在爭議

　　 在財(cái)政部2014年發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》中，將現(xiàn)行PPP模式中的社會(huì)資本定義為不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他國有控股企業(yè)，但對本級政府以外的國有企業(yè)是否可以認(rèn)定為社會(huì)資本規(guī)定尚不明確。目前，PPP項(xiàng)目中由當(dāng)?shù)卣氲纳鐣?huì)資本，多數(shù)仍為國有企業(yè)，如北京地鐵四號線項(xiàng)目引入的北京首創(chuàng)股份(600008,股吧)有限公司即是一家大型國有控股上市公司，大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程項(xiàng)目引入的重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司是由重慶水務(wù)(601158,股吧)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、中信環(huán)境投資集團(tuán)有限公司、中國信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司等股東共同組建的國有大型環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。諸如此類的項(xiàng)目還有很多，當(dāng)PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本同樣為國有企業(yè)時(shí)，PPP模式是否與其初衷相違背，仍需進(jìn)一步討論。

　　 (四)公共產(chǎn)品無法自由定價(jià)

　　 PPP項(xiàng)目為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的定價(jià)通常無法由運(yùn)營企業(yè)根據(jù)市場情況決定，而是當(dāng)?shù)匚飪r(jià)局統(tǒng)一規(guī)定，定價(jià)缺乏靈活性。目前頒布的PPP模式改革的相關(guān)政策中強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本利益共享風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但對于無法自由定價(jià)的產(chǎn)品，企業(yè)是否能以市場化的正規(guī)手段做到盈利，地方政府又會(huì)在其中扮演何種角色，需要更好地加以規(guī)范。以上海大場水廠項(xiàng)目為例，由于供水價(jià)格無法按市場價(jià)格調(diào)整，使得收入嚴(yán)重低于預(yù)期，運(yùn)營企業(yè)泰晤士水務(wù)被迫退出，最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

　　 (五)稅收政策存在不同解釋

　　 目前，PPP模式中涉及稅收問題缺乏針對性，關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)際操作下的涉稅問題分布在各個(gè)稅法條例中，缺乏針對性條例，僅對某些存在爭議問題進(jìn)行解釋，例如關(guān)于PPP模式是否享受“三免三減半政策”爭議，財(cái)政部聯(lián)合國稅局于2014年7月4日下發(fā)《關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的補(bǔ)充通知》，明確提出投資經(jīng)營符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定條件和標(biāo)準(zhǔn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用一次核準(zhǔn)、分批次(如碼頭、泊位、航站樓、跑道、路段、發(fā)電機(jī)組等)建設(shè)的企業(yè)，符合一定條件的情況下，可享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠。對PPP項(xiàng)目稅收問題的解釋是我國稅務(wù)部門對PPP模式改革重視下的結(jié)果，但僅僅作為一種彌補(bǔ)措施，無法從根本上消除PPP模式中稅收問題的爭議?；赑PP項(xiàng)目的特殊性，社會(huì)資本是否能享受其他企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策，各地方政府稅務(wù)局亦存在不同解釋。

　　 四、結(jié)語

　　 隨著PPP項(xiàng)目的不斷落地，現(xiàn)行政策中存在的問題逐漸暴露，筆者認(rèn)為，未來政策的著力點(diǎn)在于結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對現(xiàn)存政策進(jìn)行查漏補(bǔ)缺。未來PPP模式的政策將不斷專業(yè)化、精確化，同時(shí)增強(qiáng)政策的指導(dǎo)性和針對性，進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式改革的規(guī)范化進(jìn)程。

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