PPP項(xiàng)目監(jiān)管：國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與政策建議

發(fā)布日期：2015-01-05來(lái)源：本站編輯：李香玉

[摘要]

　　提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的終極責(zé)任在于政府，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，以保證獲政府授權(quán)的企業(yè)法人或其他組織(以下簡(jiǎn)稱特許經(jīng)營(yíng)者)所提供的服務(wù)滿足要求，促進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化健康發(fā)展。

　　PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要分兩個(gè)階段，一是項(xiàng)目的立項(xiàng)和特許經(jīng)營(yíng)者選擇時(shí)期的準(zhǔn)入監(jiān)管，二是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)期的績(jī)效監(jiān)管(包括質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)水平和財(cái)務(wù)等方面的監(jiān)管)。準(zhǔn)入監(jiān)管的目的，在于剔除不能實(shí)現(xiàn)物有所值(Value for Money，VfM)的PPP項(xiàng)目方案和特許經(jīng)營(yíng)者，以提高效率;績(jī)效監(jiān)管的目的，在于解決市場(chǎng)失靈、普遍服務(wù)和績(jī)效不符要求等重要問(wèn)題，以保護(hù)公眾利益。

　　上述兩個(gè)階段的監(jiān)管是從政府管理PPP項(xiàng)目的角度出發(fā)的。此外，由于PPP合同(特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議)尚有行政合同或民事合同的爭(zhēng)議，不管最終對(duì)其定性如何，政府在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中具有特權(quán)，相對(duì)主體即私營(yíng)部門(投資者和放貸方等，在我國(guó)含央企/國(guó)企，下同)處于劣勢(shì)地位，需要明確的合同救濟(jì)規(guī)則和信用約束機(jī)制對(duì)政府特權(quán)進(jìn)行規(guī)制，以保證公平。

　　下面分別從政府規(guī)制、準(zhǔn)入監(jiān)管和績(jī)效監(jiān)管三方面，梳理監(jiān)管的內(nèi)容、方式和主體，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)政府提出相關(guān)建議，包括立法方面的建議。

政府規(guī)制

　　明確行政救濟(jì)和司法救濟(jì)

　　從法理上看，PPP合同具有很強(qiáng)的“行政屬性”(即使規(guī)定為民事合同也如此)，政府部門在合同中具有特權(quán)(包括合同履行的指揮權(quán)、單方面變更合同權(quán)、單方面解除合同權(quán)和制裁權(quán))，因而私營(yíng)部門在PPP合同中處于劣勢(shì)地位，需要明確的合同救濟(jì)規(guī)則對(duì)政府特權(quán)進(jìn)行規(guī)制，以尋求法律上的平衡。

　　故而，政府在PPP合同中行使特權(quán)時(shí)，應(yīng)履行充分說(shuō)理義務(wù)，并在采取行動(dòng)前，應(yīng)通知私營(yíng)部門;私營(yíng)部門具有咨詢權(quán)、抗辯權(quán)、聽證權(quán)等權(quán)利;應(yīng)將PPP合同規(guī)定為民事合同，如不能規(guī)定為民事合同，則要將PPP合同當(dāng)做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟(jì)方式。

　　建立政府信用約束機(jī)制

　　從實(shí)踐角度看，PPP 項(xiàng)目的期限往往會(huì)超過(guò)數(shù)屆政府任期，下一屆政府官員由于政績(jī)或其他要求，很可能改變當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略，當(dāng)違背合同能獲得大于遵守合同的利益時(shí)，政府部門可能出現(xiàn)失信違約行為，因此需要建立政府投資信用約束機(jī)制，保持政策的持續(xù)性和透明性。

　　需要結(jié)合現(xiàn)有的財(cái)稅制度改革，建立中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，以保證政府按協(xié)議付費(fèi);通過(guò)信息公開，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府/部門財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和履約能力的監(jiān)管，以制約政府權(quán)力并督促政府履約。

　　其中，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)應(yīng)以法律形式(明確適用于民事合同或行政合同的法律規(guī)定)明確，信用約束機(jī)制可通過(guò)政策法規(guī)加以要求。

準(zhǔn)入監(jiān)管

　　準(zhǔn)入監(jiān)管的內(nèi)容

　　準(zhǔn)入監(jiān)管可以進(jìn)一步分為兩個(gè)階段。一是立項(xiàng)監(jiān)管，制定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，考察項(xiàng)目的必要性(可采用我國(guó)現(xiàn)有可行性研究制度)，以及是否適用于PPP模式(目前我國(guó)缺少這個(gè)評(píng)估制度);二是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者選擇的監(jiān)管，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)選擇一家(或幾家組成的聯(lián)合體)最優(yōu)秀的企業(yè)授予其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。其最核心的內(nèi)容，是考察PPP模式及特許經(jīng)營(yíng)者能否實(shí)現(xiàn)物有所值。

　　準(zhǔn)入監(jiān)管的方法

　　各國(guó)實(shí)踐中所采用的方法可分為兩類：公共部門比較因子法(Public SectorComparator, PSC)和競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方法。

　　1.公共部門比較因子法

　　英國(guó)、加拿大、德國(guó)、澳大利亞、日本、荷蘭、南非等國(guó)家以及中國(guó)臺(tái)灣、香港等地區(qū)都是基于PSC法來(lái)考察VfM。PSC法的基本原理是對(duì)用PPP模式和傳統(tǒng)模式的全壽命期成本進(jìn)行比較，如果一個(gè)PPP方案的成本(投標(biāo)價(jià))低于用傳統(tǒng)模式的成本(當(dāng)然要考慮風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的價(jià)值)，就實(shí)現(xiàn)了物有所值(見圖1)。

　　2.競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方法

　　我國(guó)和美國(guó)、羅馬尼亞、奧地利、比利時(shí)、新加坡等國(guó)家，是采取競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)法來(lái)實(shí)現(xiàn)物有所值的。以新加坡為例，PPP項(xiàng)目的采購(gòu)流程分為七個(gè)階段，包括邀請(qǐng)?zhí)峤灰庀?招標(biāo))-投標(biāo)者的資格預(yù)審-來(lái)自選定投標(biāo)者的計(jì)劃要求(投標(biāo)意向書)-市場(chǎng)反饋期-中標(biāo)者的發(fā)布-招標(biāo)結(jié)束-合同授予/融資結(jié)束。其中實(shí)現(xiàn)物有所值最重要的時(shí)段是市場(chǎng)反饋期。投標(biāo)者們分別與公共部門進(jìn)行溝通和談判，不斷提出修改初始投標(biāo)文件的要求和反饋，以提高項(xiàng)目的物有所值。公共部門這期間也需根據(jù)新的信息修改招標(biāo)文件，并隨時(shí)公開發(fā)布。最終，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判決定中標(biāo)者，中標(biāo)者最終的投標(biāo)文件和之后簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，也會(huì)包含談判期間修改的部分內(nèi)容。

　　3.兩種方法的比較分析

　　PSC法計(jì)算復(fù)雜，重視定量化計(jì)算和分析，應(yīng)用難度大，特別是在項(xiàng)目前期，因缺乏真實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因而在投資、折現(xiàn)率、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的假設(shè)很重要;此外，僅僅比較PSC與投標(biāo)價(jià)似乎過(guò)于單一。而競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方法相對(duì)更有彈性，但我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方法的主要缺點(diǎn)是：很多未真正做到公開透明，走形式(如官員干預(yù)/腐敗，串標(biāo)/圍標(biāo))，招標(biāo)人與投標(biāo)人、投標(biāo)人之間、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人之間的關(guān)系復(fù)雜和微妙，學(xué)者不愿參與(怕受牽連)，項(xiàng)目規(guī)模大、復(fù)雜、時(shí)間長(zhǎng)，但評(píng)標(biāo)時(shí)間短，難選到合適特許經(jīng)營(yíng)者等。

　　建議我國(guó)在定量和彈性之間尋找平衡，即在現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方法的基礎(chǔ)上，做到：

　　政府轉(zhuǎn)變管理理念，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，加強(qiáng)與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的合作，為PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)提供智力支持;

　　建立PPP數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建PPP信息平臺(tái)，為將來(lái)類似項(xiàng)目的評(píng)估提供基礎(chǔ)資料，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家或區(qū)域內(nèi)PPP采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化程度，并共享最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng);

　　增加有關(guān)項(xiàng)目外部性評(píng)價(jià)的內(nèi)容，全面考慮PPP項(xiàng)目的環(huán)境效益和社會(huì)效益。

　　準(zhǔn)入監(jiān)管的主體

　　各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體是政府，包括多種形式：

　　單獨(dú)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的，如香港的財(cái)政司效率促進(jìn)組;

　　在綜合行政部門中設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的，如英國(guó)，財(cái)政部負(fù)責(zé)所有PFI(PPP)項(xiàng)目政策的制定;與此同時(shí)，國(guó)家審計(jì)署(the National AuditOffice)和公共事業(yè)管理委員會(huì)(the Public Accounts Committee)負(fù)責(zé)對(duì)重要的PFI政策方面進(jìn)行調(diào)查研究并提出意見，財(cái)政部下屬合伙經(jīng)營(yíng)機(jī)關(guān)(PartnershipsUK plc)為所有的公共管理部門提供PFI專業(yè)管理，尤其是招投標(biāo)方面的知識(shí)，財(cái)政部下屬公私合營(yíng)機(jī)構(gòu)合作署通過(guò)建議及指南對(duì)地方政府提供PPP項(xiàng)目支持，并幫助其制定標(biāo)準(zhǔn)化合同;

　　依托現(xiàn)有行業(yè)主管部門，設(shè)立分行業(yè)的法定機(jī)構(gòu)同時(shí)行使監(jiān)管和提供服務(wù)雙重職能的混合模式，如新加坡;

　　也有讓已單獨(dú)設(shè)立的PPP Unit (世行/亞開行等建議發(fā)展中國(guó)家最好設(shè)立)同時(shí)行使部分(宏觀的)監(jiān)管職能。

　　以上國(guó)家或地區(qū)，都有單一的中央部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的政策制定和準(zhǔn)入監(jiān)管。此外，政府還聘請(qǐng)、授權(quán)或與第三方合作，并讓公眾和媒體，以及放貸方等也參與監(jiān)管，世行/亞開行等國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)也會(huì)對(duì)其放貸或援助項(xiàng)目的招投標(biāo)、財(cái)務(wù)狀況和環(huán)境影響等進(jìn)行監(jiān)管。

　　一般而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具備如下特征：

　　獨(dú)立性：可獨(dú)立執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為項(xiàng)目公司股東的政府的不必要干涉。

　　合法性：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職權(quán)范圍和基本政策都是通過(guò)法律法規(guī)確定的。

　　廣泛性：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管領(lǐng)域十分廣泛，覆蓋項(xiàng)目的各個(gè)方面。

　　專業(yè)性：獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)成員一般由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家、用戶代表等組成。

　　公正性：監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性等，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公正監(jiān)管。

績(jī)效監(jiān)管

　　PPP項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)基于產(chǎn)出/結(jié)果的績(jī)效要求(Output/Outcome-based Performance Specification)促使特許經(jīng)營(yíng)者確保所提供的產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量并提高效率，政府監(jiān)管重點(diǎn)是產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，而不必干涉特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)何種具體方法滿足績(jī)效要求，以此發(fā)揮其能動(dòng)性和創(chuàng)造性。

　　產(chǎn)品/服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管

　　1.美國(guó)

　　美國(guó)的《PPP項(xiàng)目立項(xiàng)(Establisha P3 Program)》中，各方的監(jiān)管責(zé)任分配如表1所示。

　　2.英國(guó)

　　英國(guó)的《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同指南(StandardisedPFI Contracts)》中指出，績(jī)效監(jiān)管應(yīng)與付款機(jī)制(Payment Mechanism)相結(jié)合，技術(shù)要求和監(jiān)管方法應(yīng)在主要的招標(biāo)文件中列明，以便各方明確自身職責(zé)。包括英國(guó)在內(nèi)的歐洲國(guó)家，績(jī)效監(jiān)管主要在三個(gè)層面進(jìn)行：項(xiàng)目?jī)?nèi)部的質(zhì)量管理(由特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé));對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部質(zhì)量管理的審查(由公共部門負(fù)責(zé));用戶反饋(作為用戶的權(quán)益，有途徑向公共部門舉報(bào))。

　　監(jiān)管結(jié)果要通過(guò)報(bào)告形式體現(xiàn)，且監(jiān)管費(fèi)用一般由政府和項(xiàng)目公司分擔(dān)，但若結(jié)果不符合要求，需要再次檢測(cè)的費(fèi)用，則由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

　　3.香港

　　香港的《PPP指南(PPP Guide2008)》中指出，服務(wù)水平協(xié)議(Service Level Agreement)中的基于產(chǎn)出/結(jié)果的績(jī)效要求很大程度上影響最終的服務(wù)提供水平。因此，為促進(jìn)合同管理，特許經(jīng)營(yíng)者要定期向政府業(yè)主部門就幾個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的監(jiān)控結(jié)果進(jìn)行匯報(bào);除了日常的監(jiān)管之外，特許經(jīng)營(yíng)者還要接受抽查和第三方的獨(dú)立審查/審計(jì)。

　　上述各個(gè)國(guó)家或地區(qū)，對(duì)績(jī)效監(jiān)管的思路和做法基本一致，主要包括：

　　先明確監(jiān)管做法：政府說(shuō)明所需要產(chǎn)品/服務(wù)的績(jī)效要求;特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)如何滿足這些績(jī)效要求;政府不干涉特許經(jīng)營(yíng)者的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程，以及后者所采取的解決方案。

　　再建立保證措施：企業(yè)建立質(zhì)量保證體系，確保過(guò)程合規(guī);通過(guò)企業(yè)自我確認(rèn)結(jié)果(包括對(duì)其分包商的績(jī)效負(fù)責(zé))，以及政府或授權(quán)獨(dú)立第三方根據(jù)情況定期/隨機(jī)監(jiān)控過(guò)程和結(jié)果的方式，并建立績(jī)效關(guān)聯(lián)的支付機(jī)制，來(lái)研證和確認(rèn)績(jī)效。

　　所涉及的監(jiān)測(cè)費(fèi)用，一般由政府和項(xiàng)目公司分擔(dān)：政府承擔(dān)由其提出的首次或例行的監(jiān)測(cè)費(fèi)用;但由于項(xiàng)目公司的績(jī)效不達(dá)標(biāo)而引起政府對(duì)同一內(nèi)容進(jìn)行第二次監(jiān)測(cè)的費(fèi)用則由項(xiàng)目公司承擔(dān);項(xiàng)目公司對(duì)其分包商績(jī)效的監(jiān)測(cè)費(fèi)用則由項(xiàng)目公司和其分包商協(xié)商承擔(dān)。

　　價(jià)格監(jiān)管與調(diào)節(jié)機(jī)制

　　因特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)十幾甚至幾十年，要求任何一方準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和獨(dú)立承擔(dān)特許期內(nèi)所有風(fēng)險(xiǎn)，不現(xiàn)實(shí)也不公平，特別是沒(méi)有完全控制能力的風(fēng)險(xiǎn)——例如，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，特許經(jīng)營(yíng)者會(huì)面臨通脹、匯率、需求、材料價(jià)格/質(zhì)量、利息等風(fēng)險(xiǎn)。

　　因此，在關(guān)注起始收費(fèi)高低之外，還應(yīng)設(shè)計(jì)動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制(區(qū)別對(duì)待固定成本和變動(dòng)成本)以降低風(fēng)險(xiǎn)，甚至設(shè)立重新談判觸發(fā)的機(jī)制。

　　總之，政府應(yīng)根據(jù)不同的制度環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管目標(biāo)，采取不同的定價(jià)方式，并設(shè)立動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制。常用的收費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制(指數(shù)調(diào)整法)有：與消費(fèi)指數(shù)掛鉤，以降低通貨膨脹的影響;與匯率掛鉤，以降低匯率波動(dòng)的影響;與需求掛鉤，以降低需求變化的影響;與原材料價(jià)格/質(zhì)量掛鉤，以降低價(jià)格/質(zhì)量起伏的影響，等等。

　　此外，還有標(biāo)桿評(píng)定法和市場(chǎng)測(cè)定法，主要是項(xiàng)目公司對(duì)分包商提出調(diào)價(jià)要求而進(jìn)行價(jià)格評(píng)估的方法，政府有時(shí)也可在招投標(biāo)時(shí)明確首次行使價(jià)格標(biāo)桿評(píng)定的時(shí)間和期限。對(duì)電廠、水廠、污水/垃圾處理等項(xiàng)目，一般還采用組合收費(fèi)法，分析對(duì)成本的主要影響因素及比例，然后分別設(shè)立調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制，以保證政府和企業(yè)之間的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)公平。

　　以污水處理廠調(diào)價(jià)公式為例：

　　Pn= Pn-tK

　　其中，Pn為第n年的污水處理基本單價(jià)，Pn-t為第n-t年(上一調(diào)價(jià)年,調(diào)價(jià)周期為t)的污水處理基本單價(jià)，K為調(diào)價(jià)系數(shù)。[K = C1(En/En-t) + C2(Ln/Ln-t) + C3(Chn/Chn-t) + C4(Taxn/Taxn-t) +C5(CPIn/CPIn-t)。C1：電費(fèi)(E)在價(jià)格構(gòu)成中所占的比例;C2：人工費(fèi)(L)在價(jià)格構(gòu)成中所占的比例;C3：化學(xué)藥劑費(fèi)(Ch)在價(jià)格構(gòu)成中所占的比例;C4：企業(yè)所得稅(Tax)在價(jià)格構(gòu)成中所占的比例;C5：價(jià)格構(gòu)成中除電費(fèi)、人工費(fèi)及化學(xué)藥劑費(fèi)、企業(yè)所得稅以外的其他因素在價(jià)格構(gòu)成中所占的比例;且：C1+C2+C3+C4+C5=1]

　　上述調(diào)價(jià)機(jī)制是針對(duì)支付給特許經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格。面向用戶的價(jià)格要根據(jù)社會(huì)需求確定。兩者之間如存在偏差，差價(jià)應(yīng)由政府財(cái)政補(bǔ)貼。

　　財(cái)務(wù)監(jiān)管

　　為避免投資企業(yè)投機(jī)，以及防止企業(yè)抽逃資本金和未經(jīng)政府同意抵/質(zhì)押項(xiàng)目資產(chǎn)/合同權(quán)益去融資，還應(yīng)對(duì)企業(yè)的資本金設(shè)最短退出年限和最低持有額/比例。

　　另外，在PPP項(xiàng)目公司中設(shè)“政府股”和“公開招募股”，并公開項(xiàng)目財(cái)務(wù)，是依據(jù)產(chǎn)權(quán)保證社會(huì)參與PPP項(xiàng)目、進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)管的主要有效方式。

　　1.政府股

　　政府股對(duì)項(xiàng)目公司的一般正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并不進(jìn)行干涉;政府不必派出自己的董事，只是在政府股所附帶的明確特定條件下和權(quán)利范圍內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行干預(yù);把政府對(duì)項(xiàng)目公司的有效干預(yù)和保證項(xiàng)目公司的獨(dú)立地位與獨(dú)立經(jīng)營(yíng)妥善地結(jié)合起來(lái)。

　　2.公開招募股

　　公開招募股類似于英國(guó)2012年12月提出的PFI升級(jí)版PF2(見圖2)中的私營(yíng)部門II類股，通過(guò)市場(chǎng)公開募集，而非項(xiàng)目公司主辦人選定。這樣，通過(guò)更透明的社會(huì)實(shí)質(zhì)參與，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)管，有利于保護(hù)項(xiàng)目公司和公眾利益。

　　績(jī)效監(jiān)管的主體

　　綜上，可以看到績(jī)效監(jiān)管的主體包括特許經(jīng)營(yíng)者、公共部門和第三方機(jī)構(gòu)(負(fù)責(zé)審計(jì)的會(huì)計(jì)事務(wù)所，仲裁法庭等負(fù)責(zé)爭(zhēng)議處理的機(jī)構(gòu)，放貸方等)。

　　績(jī)效監(jiān)管與績(jī)效要求及與績(jī)效掛鉤的支付和調(diào)節(jié)/調(diào)價(jià)機(jī)制密切相關(guān)，因此技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、項(xiàng)目數(shù)據(jù)的積累至關(guān)重要，需要有專門的部門負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)庫(kù)的搭建和數(shù)據(jù)的積累，幫助公共部門制定合同范本。

　　對(duì)加強(qiáng)我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的建議

　　國(guó)家層面的PPP立法和PPP指南

　　把PPP法定為民事合同，或不能如此定性時(shí)，將PPP合同當(dāng)做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟(jì)方式，以對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)制，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者權(quán)益。

　　在國(guó)家層面的PPP立法中，規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，各地項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力比例，中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則 (如采用權(quán)責(zé)發(fā)生制或收付實(shí)現(xiàn)制)，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來(lái)的沖突，特別是，需要處理過(guò)去國(guó)家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。

　　同時(shí)，制訂全國(guó)性的PPP項(xiàng)目實(shí)施指南，包含但不限于對(duì)上述PPP法律各方面內(nèi)容的更具體的操作程序和細(xì)節(jié)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議/合同示范文本等，規(guī)范全國(guó)各中央部門和各地政府的不同做法。

　　中央和省級(jí)PPP機(jī)構(gòu)，以及立項(xiàng)和審批要點(diǎn)

　　設(shè)立中央和省級(jí)的專門PPP機(jī)構(gòu)，最好是實(shí)體，如果難落實(shí)，也可以是虛擬的，但要明確牽頭負(fù)責(zé)部門。如由發(fā)改委或財(cái)政部牽頭成立跨部委的國(guó)家級(jí)和省級(jí) PPP機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、總體規(guī)劃和綜合平衡，對(duì)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管和審批，并與央行、銀監(jiān)會(huì)保持密切溝通;負(fù)責(zé)建立PPP數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建PPP信息平臺(tái)，為將來(lái)類似項(xiàng)目的評(píng)估提供基礎(chǔ)資料，實(shí)現(xiàn)國(guó)家或區(qū)域內(nèi)PPP采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)性，并共享最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，提高政府監(jiān)管水平。

　　在市級(jí)地方政府之下設(shè)立專門的PPP中心，以綜合多個(gè)部門的職責(zé)，完善所轄區(qū)域的項(xiàng)目選擇、比較、篩選和優(yōu)先級(jí)，建立一站式透明審批機(jī)制，以提高效率，規(guī)范運(yùn)作。這也可避免各地政府盲目上項(xiàng)目特別是需要政府支付或補(bǔ)貼的項(xiàng)目，造成類似于現(xiàn)在高額的地方政府債務(wù)。

　　在一定規(guī)模以上或跨區(qū)域的項(xiàng)目，應(yīng)由中央級(jí)的PPP機(jī)構(gòu)審批，其他由省級(jí)或市級(jí)PPP機(jī)構(gòu)審批。PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批，應(yīng)重點(diǎn)考慮下列四方面問(wèn)題： (1)應(yīng)該做哪個(gè)項(xiàng)目?所建議項(xiàng)目是否必需?如果必需，有哪些核心要求?(2)這個(gè)項(xiàng)目是用傳統(tǒng)的政府投資模式做還是用PPP模式做?采用PPP模式，能否實(shí)現(xiàn)物有所值?(3)如果決定采用PPP模式，應(yīng)采用哪種具體模式(如BOT、BOOT、TOT等)?應(yīng)考慮哪些要點(diǎn)?項(xiàng)目收益來(lái)自于政府支付或用戶支付或二者共同支付?如何定價(jià)和調(diào)價(jià)?(4)在特許期內(nèi)，需要監(jiān)管哪些方面?具體產(chǎn)出/結(jié)果要求有哪些?監(jiān)管應(yīng)如何落實(shí)?相關(guān)政府部門、媒體、公眾等的職責(zé)與權(quán)力如何確定?等等。上述關(guān)鍵原則和要點(diǎn)還應(yīng)寫在前述國(guó)家層面的法律和實(shí)施指南中。

　　項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，以及公眾參與決策和監(jiān)督機(jī)制

　　建立統(tǒng)一的項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，不僅要向人大，還要向社會(huì)公布相關(guān)信息，保證項(xiàng)目信息的及時(shí)、準(zhǔn)確和一致性，做到公開公平公正，以利于提高效率，防止腐敗，也有利于研究、總結(jié)和傳播經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、包括對(duì)相關(guān)官員進(jìn)行培訓(xùn)，進(jìn)行能力建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)知識(shí)管理，不斷優(yōu)化和改進(jìn)PPP模式的應(yīng)用。

　　特別是在招標(biāo)和評(píng)標(biāo)過(guò)程中，政府公開有效信息，有利于潛在投標(biāo)企業(yè)的評(píng)估和決策，提高項(xiàng)目對(duì)企業(yè)的吸引力;有利于公眾和獨(dú)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)等其他各方的參與，提供合理化建議，完善決策過(guò)程;也有利于避免黑箱操作，預(yù)防腐敗。

　　在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，公開信息則有利于社會(huì)監(jiān)督和激勵(lì)企業(yè)控制成本、提高效率，提高服務(wù)水平，保障政府和公眾利益，提高后續(xù)類似項(xiàng)目的決策和管理水平，等等。

　　積極發(fā)揮獨(dú)立第三方咨詢機(jī)構(gòu)(包括會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、銀行等)的作用，完善政府的決策機(jī)制，保障社會(huì)公眾利益。

　　(作者王守清系清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)，劉婷系清華大學(xué)建設(shè)管理系博士生)

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