淺議PPP項(xiàng)目“物有所值”評(píng)價(jià)體系

發(fā)布日期：2015-05-06來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：李香玉

[摘要]

　　2014 年，中國(guó)政府的采購(gòu)規(guī)模較2002年的1009億元有了近十余倍的增長(zhǎng)，占財(cái)政支出的比重也接近20%。但與國(guó)際上比較成熟的政府采購(gòu)制度相比，中國(guó)的政府采購(gòu)制度還有較大的改進(jìn)空間，主要表現(xiàn)在“效率”與“規(guī)范”的目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，扶持政策與公平競(jìng)爭(zhēng)原則難以平衡，以及高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象并存和公共部門(mén)采購(gòu)從業(yè)人員的素質(zhì)與采購(gòu)專(zhuān)業(yè)化要求不相匹配。

　　2013年11月，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆首次提到政府采購(gòu)將向?qū)崿F(xiàn)物有所值轉(zhuǎn)變。作為中共十八大確定的落實(shí)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措的第一責(zé)任人，財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))等法律和規(guī)范性文件，明確提出要科學(xué)規(guī)范地對(duì)政府和社會(huì)資本合作(Public-Private-Partnerships，“PPP”)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)。

　　一.相關(guān)文件梳理

　　據(jù)悉，財(cái)政部將于2015年推出PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引。目前，相關(guān)文件尚未正式出臺(tái)，本文僅就筆者所了解到的部分文件內(nèi)容做一個(gè)簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)梳理。同時(shí)，為便于援引，與之有關(guān)的文件內(nèi)容以下均簡(jiǎn)稱(chēng)為“《VFM評(píng)價(jià)指南》”。正式的PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指南或指引，均應(yīng)以財(cái)政部公開(kāi)頒布的文件為準(zhǔn)。

　　物有所值(Value for Money, “VFM”)，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長(zhǎng)期最大利益。VFM評(píng)價(jià)是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。根據(jù)《VFM評(píng)價(jià)指南》，“物有所值評(píng)價(jià)是判斷政府和社會(huì)資本合作模式與政府傳統(tǒng)[采購(gòu)][提供][1]模式相比，在提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)上是否可獲得更高效率和更好效果的一種方法，包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)”。

　　(一)定性評(píng)價(jià)

　　根據(jù)《VFM評(píng)價(jià)指南》，定性評(píng)價(jià)僅在“項(xiàng)目識(shí)別”階段進(jìn)行，采取專(zhuān)家獨(dú)立打分和專(zhuān)家組會(huì)議評(píng)審兩部評(píng)價(jià)方法，由政府本級(jí)財(cái)政部門(mén)(PPP中心)或其委托的行業(yè)主管部門(mén)或第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組織專(zhuān)家組開(kāi)展定性評(píng)價(jià)。《VFM評(píng)價(jià)指南》中還對(duì)專(zhuān)家人員組成和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。

　　在專(zhuān)家獨(dú)立評(píng)分環(huán)節(jié)，《VFM評(píng)價(jià)指南》設(shè)定了18項(xiàng)指標(biāo)，采用百分制評(píng)分法，最后匯總并加權(quán)計(jì)算總分。這18項(xiàng)指標(biāo)中，除全壽命期成本和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移各占有10%權(quán)重外，其余16項(xiàng)指標(biāo)各占有5%的平均權(quán)重。每項(xiàng)指標(biāo)均依據(jù)其自身的特點(diǎn)和相關(guān)性做出了具體的并能盡可能量化的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。(詳見(jiàn)附表 1)

　　(二)定量評(píng)價(jià)

　　與定性評(píng)價(jià)不同，定量評(píng)價(jià)可綜合運(yùn)用于項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)和實(shí)施階段。在不同階段，定量評(píng)價(jià)通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值(PPP值)與公共部門(mén)比較值(PSC)進(jìn)行比較，來(lái)對(duì)政府和社會(huì)資本合作模式是否能夠降低項(xiàng)目全生命周期的成本進(jìn)行考量。

　　物有所值定量評(píng)價(jià)的主要步驟包括：(a)根據(jù)參照項(xiàng)目計(jì)算PSC;(b)根據(jù)影子報(bào)價(jià)或?qū)嶋H報(bào)價(jià)計(jì)算PPP值;(c)比較PSC和PPP值，得出物有所值量值，并根據(jù)計(jì)算結(jié)果做出決策。

　　根據(jù)《VFM評(píng)價(jià)指南》，在項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段，政府自己或依賴(lài)第三方財(cái)務(wù)顧問(wèn)通過(guò)影子報(bào)價(jià)PPP值(PPPs)與PSC比較，以此來(lái)評(píng)估PPP模式的定量分析;在項(xiàng)目采購(gòu)階段，政府則通過(guò)社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件中的實(shí)際報(bào)價(jià)PPP值(PPPa)與PSC比較，來(lái)評(píng)估相對(duì)較好的“物有所值”方案。

　　二.有效的決策工具

　　通過(guò)前文對(duì)《VFM評(píng)價(jià)指南》所作的結(jié)構(gòu)梳理，我們可以看到物有所值的評(píng)價(jià)體系側(cè)重于PPP項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，而財(cái)政部在2015年4月7日頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，則主要關(guān)注PPP項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)政支出的影響。但二者都要求采用定量和定向分析兩種方法，也都是政府或公共部門(mén)用于PPP項(xiàng)目識(shí)別，并判斷PPP模式是否在公共產(chǎn)品或服務(wù)提供發(fā)明是否能夠比政府傳統(tǒng)[采購(gòu)][提供]模式取得更高效率及更好效果的決策工具。

　　在VFM定性評(píng)價(jià)中，18項(xiàng)指標(biāo)較為詳盡的分別從PPP項(xiàng)目特征、社會(huì)資本的參與能力和政府的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等三個(gè)方面提出了定性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);在VFM定量評(píng)價(jià)中，PSC的計(jì)算也試圖通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整”和“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本”對(duì)初始PSC值做一個(gè)較為科學(xué)的修正，最終力求能產(chǎn)生一個(gè)能夠經(jīng)得起推敲并可供比較的 PSC值。

　　清華大學(xué)王守清教授和柯永建博士此前曾提出，政府在社會(huì)效益評(píng)估中應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：“(1)反映PPP項(xiàng)目的特點(diǎn);(2)全面客觀地反映項(xiàng)目的社會(huì)效益，即兼顧正面與負(fù)面社會(huì)影響;(3)定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，能定量的則定量，不能定量的但重要的定性指標(biāo)也一定要考慮，不能一味追求定量指標(biāo)而忽略了重要的定性指標(biāo)。”[2]

　　筆者認(rèn)為，就公共產(chǎn)品或服務(wù)項(xiàng)目是否適合采用PPP模式而言，如果運(yùn)用得當(dāng)，VFM可以成為政府或公共部門(mén)一個(gè)比較好的決策工具。此次財(cái)政部下發(fā)的《VFM評(píng)價(jià)指南》，比較好地結(jié)合了定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)的方法，從符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益需求的角度為PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)和實(shí)施提供了一個(gè)科學(xué)論證的依據(jù)。

　　業(yè)內(nèi)也有專(zhuān)家認(rèn)為VFM在理論上是個(gè)好工具，但并不符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情。 誠(chéng)然，自1995年我國(guó)首個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目廣西來(lái)賓B電廠的實(shí)施以來(lái)，主管政府部門(mén)“摸著石頭過(guò)河”的心態(tài)和采用PPP項(xiàng)目的單一融資導(dǎo)向并無(wú)實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，也在很大程度上決定了與此相關(guān)的法律頂層設(shè)計(jì)難以推動(dòng)及完成[3]。2004年，前建設(shè)部的126號(hào)令-《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》頒布并實(shí)施，為后續(xù)的BOT/TOT/BT等模式在市政環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施提供了引導(dǎo)和一定的規(guī)范。但是，恰恰因?yàn)?26號(hào)令的實(shí)用主義特征，政府在前一輪 PPP項(xiàng)目發(fā)展浪潮中，更多地是從短期解決地方財(cái)政的發(fā)展資金之困出發(fā)，追求項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的高溢價(jià)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)的低收費(fèi)，而在很大程度上忽略了不是所有的公共產(chǎn)品的服務(wù)項(xiàng)目都適合做PPP，尤其是把政府缺錢(qián)、做不好的公共產(chǎn)品或服務(wù)推向一個(gè)不成熟的市場(chǎng)，并過(guò)度將政府作為公共部門(mén)所應(yīng)承擔(dān)的項(xiàng)目公益性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)資本方，讓“高溢價(jià)”和“低收費(fèi)”兩個(gè)嚴(yán)重對(duì)立的利益訴求隱藏在項(xiàng)目的商業(yè)結(jié)構(gòu)中。這些大量累積的潛在風(fēng)險(xiǎn)都將不可避免的危害項(xiàng)目的中長(zhǎng)期發(fā)展，最終導(dǎo)致公共產(chǎn)品或服務(wù)的低效提供，政府和社會(huì)資本方怠于履約甚至是違約的情況。

　　毋庸諱言，在一個(gè)不成熟的公共產(chǎn)品服務(wù)的市場(chǎng)環(huán)境下，如果將VFM作為PPP項(xiàng)目的決策工具，確實(shí)會(huì)遇到比較數(shù)據(jù)來(lái)源的可靠性，實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)和潛在收益的財(cái)務(wù)量化性等問(wèn)題，甚至還有地方政府在短期融資利益驅(qū)動(dòng)下對(duì)項(xiàng)目指標(biāo)或決策結(jié)果進(jìn)行操縱等問(wèn)題。但是這不應(yīng)成為我們因噎廢食，武斷否定“物有所值”的理由。

　　(一)2014年，財(cái)政部正式設(shè)立政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。財(cái)政部前副部長(zhǎng)王保安明確提出要從組織、立法和項(xiàng)目試點(diǎn)等三個(gè)層面大力推廣PPP模式。2015年4月21日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。至此，PPP模式的中國(guó)式建設(shè)和發(fā)展已經(jīng)無(wú)論從參與者的認(rèn)識(shí)上，還是從法律保障和實(shí)施上都有了一個(gè)全新的變化!

　　(二)自1983年《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》頒布實(shí)施以來(lái)，中國(guó)統(tǒng)計(jì)部門(mén)在：(a)改進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，提供國(guó)家和地區(qū)核算數(shù)據(jù)的質(zhì)量;(b)建立比較科學(xué)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法體系，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要;(c)完善統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)反映新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，等三個(gè)方面取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)已經(jīng)具備一定的參考性和科學(xué)性。

　　(三)經(jīng)過(guò)二十年的項(xiàng)目實(shí)踐，PPP模式在中國(guó)已經(jīng)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，中國(guó)目前已經(jīng)實(shí)施的PPP項(xiàng)目在7000個(gè)以上，其中污水處理行業(yè)有2000個(gè)以上，燃?xì)庑袠I(yè)有1000個(gè)以上，市政道路項(xiàng)目則有3000到4000個(gè)(含BT項(xiàng)目)[4]，此外在城市供水、垃圾處理、交通運(yùn)輸、電廠、學(xué)校、醫(yī)院乃至城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，均有不少以PPP模式實(shí)施的案例。前期累計(jì)的大量案例已經(jīng)為“物有所值”的評(píng)價(jià)和研究奠定了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)參考基礎(chǔ)。

　　(四)在VFM評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)上，財(cái)政部分別從定性和定量環(huán)節(jié)入手，尤其在定量評(píng)價(jià)中，PSC的計(jì)算也充分通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整”和“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本”試圖對(duì)初始PSC值做一個(gè)較為科學(xué)的修正，最終力求能產(chǎn)生一個(gè)能夠經(jīng)得起推敲并可供比較的PSC值。

　　縱觀各級(jí)政府部門(mén)自2014年下半年以來(lái)就PPP模式的推廣和應(yīng)用的密集發(fā)文，可以講PPP模式在中國(guó)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)前所未有的新天地。從現(xiàn)階段項(xiàng)目需求及PPP模式在中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展兩方面來(lái)看，PPP項(xiàng)目“物有所值”評(píng)價(jià)體系的推出無(wú)疑是必要的、適時(shí)的，也是非常值得重視和研究的。

　　三.實(shí)操問(wèn)題

　　盡管如此，在實(shí)際的PPP項(xiàng)目操作中運(yùn)用“物有所值”評(píng)價(jià)體系，還是有若干問(wèn)題需要予以關(guān)注。

　　(一)成本比較

　　成本在這里可以分為建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本?！禫FM評(píng)價(jià)指南》在對(duì)初始PSC的調(diào)整計(jì)算中，引入了“競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整”，并對(duì)因風(fēng)險(xiǎn)從公共部門(mén)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方所產(chǎn)生的成本上升做出了考慮。例如，如果工程總包商需要承擔(dān)更多的工作，帶資建設(shè)，工程價(jià)格本身就要增加以體現(xiàn)這種風(fēng)險(xiǎn)，而在政府部門(mén)的比較基準(zhǔn)中就不能使用相同的建設(shè)成本，因?yàn)楹笳卟淮嬖谶@種額外的風(fēng)險(xiǎn)。但是，對(duì)于社會(huì)資本可能在PPP項(xiàng)目中做出的創(chuàng)新行為，并由此可能給PPP項(xiàng)目帶來(lái)的收益，確實(shí)難以提前做出十分準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，進(jìn)而無(wú)法涵蓋在政府比較PPP與PSC的評(píng)估之中。

　　在運(yùn)營(yíng)成本方面，負(fù)責(zé)設(shè)施管理的分包運(yùn)營(yíng)商在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給他們的情況下會(huì)收取更高的服務(wù)費(fèi)用。而政府部門(mén)在同一PPP項(xiàng)目下， 則會(huì)在采購(gòu)、談判和項(xiàng)目監(jiān)管等方面產(chǎn)生更高的實(shí)施成本，而在政府自身工作人員來(lái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理的情況下，這些成本在很大程度上將會(huì)被忽略不計(jì)。

　　(二)折現(xiàn)率

　　根據(jù)《VFM評(píng)價(jià)指南》，折現(xiàn)率將由省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，按照基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的行業(yè)分類(lèi)制定和發(fā)布并定期更新。按行業(yè)分類(lèi)制定的原則很好地體現(xiàn)了項(xiàng)目被貼現(xiàn)現(xiàn)金流的性質(zhì)不同，定期更新也給政府根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整留出了窗口。實(shí)際操作中，我們知道政府部門(mén)制定貼現(xiàn)率(假設(shè)是6%)大多數(shù)情況下是低于PPP項(xiàng)目的實(shí)際資金成本(假設(shè)是8%)。這中間的差異就是政府與社會(huì)資本之間轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的估值。如何合理的做好轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的平衡，調(diào)整因折現(xiàn)率的不同而帶來(lái)的PPP物有所值的比較結(jié)果不同，引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)和計(jì)算就顯得尤為重要。

　　(三)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移調(diào)整

　　風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分配和量化過(guò)程中，將不可避免地?fù)诫s大量的主觀判斷，并存在數(shù)據(jù)來(lái)源的完整性及可靠性的問(wèn)題。因此，對(duì)項(xiàng)目中可能的“樂(lè)觀偏差”的范圍，不同的部門(mén)、咨詢(xún)顧問(wèn)或投資人很可能會(huì)有不同的區(qū)間考量。另外，各種風(fēng)險(xiǎn)所被賦予的權(quán)重、發(fā)生概率等是否如實(shí)反映了項(xiàng)目的實(shí)際情況，這也是值得探討的。目前，各地政府對(duì)PPP項(xiàng)目模式熱情高漲，認(rèn)為這是一劑“萬(wàn)靈藥”，或因?yàn)榈胤絺鶆?wù)問(wèn)題的考慮而不得已為之。那么在面對(duì)一些原本不需要或不適合采用PPP模式的項(xiàng)目，政府和社會(huì)資本倘若一定要適用PPP，項(xiàng)目主管部門(mén)和中介機(jī)構(gòu)就會(huì)面臨較大壓力，需要對(duì)物有所值的評(píng)估結(jié)果施加人為的影響，以通過(guò)較高的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整系數(shù)來(lái)“包裝或證明”PSC要高于PPP的實(shí)際成本，滿(mǎn)足項(xiàng)目物有所值的評(píng)估需要。

　　四.總結(jié)

　　綜上，財(cái)政部適時(shí)推出“物有所值”評(píng)價(jià)體系，并將之作為PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入門(mén)檻之一，無(wú)論是為了完善其相關(guān)政策法規(guī)體系，還是滿(mǎn)足現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目實(shí)施所需，均確有其必要性和迫切性。為確保各地財(cái)政部門(mén)和社會(huì)資本方運(yùn)用好“物有所值”評(píng)價(jià)體系去識(shí)別和調(diào)整好的PPP項(xiàng)目，從公共產(chǎn)品或服務(wù)的全生命周期中真正為社會(huì)大眾提供高效率、高質(zhì)量的產(chǎn)品服務(wù)，必要的系統(tǒng)培訓(xùn)和第三方財(cái)務(wù)及法律顧問(wèn)的深度介入都是非常關(guān)鍵的因素，也是各級(jí)地方政府需要馬上著手去做的工作。

　　[1]《VFM評(píng)價(jià)指南》中為政府傳統(tǒng)“采購(gòu)”模式。

　　[2]清華大學(xué)王守清教授和柯永建博士-《特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資》，2008年7月第1版。

　　[3]君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)- 《PPP模式在中國(guó)的發(fā)展及實(shí)踐》，2014年6月11日。

　　[4]大岳咨詢(xún)金永祥總經(jīng)理- “大岳咨詢(xún)”微信公眾號(hào)，2014年5月23日。

　　附表1: 定性指標(biāo)分析評(píng)價(jià)體系表：

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