穩(wěn)步有序推進PPP發(fā)展——以徐州市為例

發(fā)布日期：2015-05-25來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　自2013年以來，國家密集性的出臺了一系列PPP相關(guān)的政策文件，著力推廣政府與社會資本合作(PPP)模式。隨后，湖南、江蘇、陜西、浙江、福建、安徽等地方政府也相繼出臺了針對PPP實施的指導(dǎo)意見，為政府與社會資本的高效合作提供了操作指導(dǎo)和制度保障。

　　在各地政府“穩(wěn)增長、去存?zhèn)?、控增?rdquo;的大背景之下，PPP模式的確是破解地方政府債務(wù)難題的一劑良方，其不僅能夠緩解財政支出壓力、為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入可持續(xù)的資金投入機制，同時將提高公共產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，在提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營管理水平的同時有效激活社會資本，提高市場參與度。

　　一、PPP項目推進情況

　　盡管PPP模式集諸多優(yōu)點于一身，國家和地方政府層面也都在積極推動PPP，但PPP項目的實際落地情況并不樂觀，強力的政策刺激背后是PPP項目舉步維艱的現(xiàn)狀。

　　據(jù)民生證券研究院今年三月份的研究報告顯示，自43號文(即《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，國辦2014年9月發(fā)布)出臺前后，全國34個省市區(qū)地方政府共推出總額約1.6萬億的PPP項目，但截至三月，真正簽約的僅2100億，根據(jù)投資額粗略估算，實際落地的項目投資額僅占總投資的13.13%。

　　在江蘇省內(nèi)，自去年省財政廳推出15個PPP試點項目至今， 項目進展較慢，多數(shù)項目還未明確具體的實施方案，部分項目甚至依舊徘徊在前期的可行性分析和篩選咨詢機構(gòu)階段，整體進度堪憂。

　　面對PPP項目艱難推進的現(xiàn)實狀況，推動PPP示范項目實施建設(shè)，形成一批可復(fù)制、可推廣的項目范例，是財政部也是各省市近期PPP工作的主要思路和重要抓手。筆者以江蘇省內(nèi)城市徐州為例，總結(jié)其PPP模式高效、有序推進的可借鑒經(jīng)驗，以望對未來PPP項目的實施操作提供一定的指引。

　　二、徐州市PPP項目推進情況

　　2014年8月，徐州市城市軌道交通一號線一期、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處置兩個項目入選江蘇省PPP首批試點項目;11月，徐州市城市軌道交通一號線一期、駱馬湖水源地及原水管線兩個項目分別入選了財政部首批PPP示范項目。

　　目前，徐州市試點、示范、一般項目均在有序推進中(如下表所示)：

項目名稱	推進時間	備注	進度
徐州市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理PPP項目	2014	江蘇省15個PPP試點之一	實施方案已定稿，進入采購?fù)顿Y人階段
徐州市城市軌道交通1號線一期PPP項目	2014	江蘇省15個PPP試點之一；財政部示范項目	正處于施工建設(shè)階段
徐州市駱馬湖水源地及原水管線PPP項目	2014	財政部示范項目	已編制初步實施方案
徐州市豐縣地面水廠一期工程PPP項目	2014	一般項目	投資人已經(jīng)簽署合作協(xié)議
徐州市第二水廠供水項目	2014	一般項目	已編制初步實施方案

　　其中，徐州市餐廚廢棄物PPP項目作為江蘇省試點項目之一，其實施進度在十五個試點項目中遙遙領(lǐng)先，現(xiàn)正處于采購?fù)顿Y人階段;而軌道交通一號線一期項目、駱馬湖水源地及原水管線項目已于2015年初確定了咨詢機構(gòu)，現(xiàn)正處于前期工程建設(shè)和方案編制階段，項目整體時間節(jié)點把控較好。

　　與此同時，徐州市政府、財政局及各具體職能部門正在認真篩選、積極申報第二批省試點項目，在快速推進已批項目的同時有序揭開下一批試點項目的面紗。綜合來看，徐州市PPP項目的運作模式科學(xué)、合理，推進方式高效、快速，項目整體實施效果較好。

　　三、經(jīng)驗分享

　　(一)地方政府部門積極響應(yīng)政策，各職能部門分工清晰、完整、一致。

　　PPP運作是一項系統(tǒng)性的工程，其需要財政、發(fā)改、規(guī)劃、住建、國土等多個同級平行政府部門的支持，清晰、完整、一致的政策、分工和協(xié)調(diào)機制是PPP 模式有效推廣、運作并發(fā)揮其優(yōu)勢的必要保證。

　　2014年，針對PPP模式運作，財政部和發(fā)改委可謂令箭頻發(fā)，從《操作指南》到《指導(dǎo)意見》，再到《合同指南》，國家為PPP項目運作粗略的搭建了一個制度框架和操作平臺，奠定了項目運作的必要基礎(chǔ)。徐州市政府以國家政策為指引，地方財政部門牽頭迅速展開部署分工，發(fā)改部門負責(zé)項目核準，國土部門負責(zé)項目相關(guān)土地手續(xù)，城管(環(huán)衛(wèi))、水務(wù)、交通、住建等部門負責(zé)項目具體組織運作，環(huán)保、物價、水利等部門則負責(zé)制定相關(guān)標準并行使監(jiān)督權(quán)，各職能部門分工清晰、完整、一致，有效地推動了PPP模式的順利運作。

　　同時，為了更好的協(xié)調(diào)PPP運作，徐州市政府已成立專門的PPP管理機構(gòu)。該管理機構(gòu)專門負責(zé)PPP信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，對項目進行全過程的監(jiān)督和管理。

　　(二)積極進行項目前期識別、篩選、評估，確保項目“物有所值”。

　　在項目選擇上，地方政府不宜過度推廣PPP模式，在篩選和發(fā)起項目時應(yīng)綜合評估項目建設(shè)的必要性、合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。

　　徐州市政府在試點項目選擇方面做了充分的前期準備，財政、發(fā)改以及政府各職能部門深入梳理、調(diào)研、刪選項目，對項目進展、相關(guān)部門的試點意愿進行了解。PPP模式在國際上雖盛行已久，但對我國政府部門來說尚屬新鮮事物，在試點啟動初期必然面臨諸多抉擇和難題。徐州市政府審慎選擇試點項目，把收益性、可行性作為PPP項目首推的重點，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、合同關(guān)系較為清晰、技術(shù)發(fā)展相對成熟的項目作為試點，不求多而求精，以試點為切入逐步推進PPP模式在全市的應(yīng)用領(lǐng)域。

　　截至2014年底，徐州市首批共推出三個試點項目，其中有兩個項目被選入國家示范項目庫。目前，三個項目均已啟動，其中餐廚廢棄物處置項目已進入投資人采購階段，是江蘇省15個試點項目中進度最快的項目。

　　(三)政府方積極尋求專業(yè)機構(gòu)協(xié)助，由第三方提供PPP領(lǐng)域的技術(shù)支撐。

　　PPP模式是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工作，項目運作過程涵蓋設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等多個環(huán)節(jié)，需要法律、工程、財務(wù)、管理等多領(lǐng)域的專業(yè)知識。同時，PPP模式是一個長期行為，需要復(fù)雜的合同談判、合理的風(fēng)險分擔(dān)機制以及長時間的評估，外部專業(yè)機構(gòu)的援助必不可少。

　　徐州市三個試點項目均聘請第三方機構(gòu)作為咨詢顧問，其中作為餐廚廢棄物處置和駱馬湖水源地兩個項目的咨詢機構(gòu)，為徐州市政府提供PPP項目的技術(shù)援助和評估服務(wù)，幫助其設(shè)計實施方案、制定采購文件、擬定規(guī)范性合同，以及協(xié)助采購談判等，有效地維護了政府方利益。同時，咨詢機構(gòu)還可協(xié)助徐州市政府進行前期項目甄別，以確保申報第二批省試點項目的可行性。

　　(四)項目前期流程緊湊，立項、審批高效。

　　PPP 項目的立項不得不面對復(fù)雜而耗時的許可和審批過程，獲得基礎(chǔ)設(shè)施項目的許可和審批往往會牽涉到不同層級的多個政府部門，投資者需要與眾多的政府部門官員交涉、磋商甚至談判。在某些情況下, 投資者還有可能面臨含糊和不確定的環(huán)境，即不清楚需要通過哪些審批、在什么時候以及從誰哪里取得批準。例如關(guān)于水務(wù)項目審批過程通常要經(jīng)過住建、發(fā)改、環(huán)保、水利等部門的層層審批，如果該項目涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，還需要國資委的審批方可出售，這其中的每一個政府部門都負責(zé)審批水務(wù)項目的一個或多個方面。

　　徐州市政府在PPP運作中，為避免前期不必要的流程冗長，秉承由對風(fēng)險最具控制力的一方承擔(dān)風(fēng)險的理念，采取以政府方主要負責(zé)審批、立項工作的運作方式，市級層面各個政府部門之間高效配合，節(jié)省了大量的前期時間，從而確保項目順利、高效、有序推進。

　　(五)政府決策及時，避免不必要的前期耗時抉擇。

　　PPP 項目往往復(fù)雜而耗時, 并且會隨著政策、經(jīng)濟情況的變化而變化。目前，國家及省政府層面雖然已經(jīng)相繼出臺了諸多政策、制度、指引等，但基于PPP模式在我國仍處于初期探索階段，在實際的操作實踐中仍面臨諸多問題。

　　諸如其他試點項目一樣，徐州市政府在推進三個試點項目過程中也面臨了諸多阻礙，但徐州市政府決策及時、高效，是PPP項目得以快速推進的基礎(chǔ)。對于部分市級層面無法決定的事宜，徐州市政府及相關(guān)職能部門積極主動向省政府請示、匯報，共研對策，從而有效避免了政府決策的反復(fù)冗長。

　　(六)引入創(chuàng)新理念，探索多元化的PPP模式。

　　PPP模式的使用方式非常靈活，根據(jù)地理區(qū)域、項目類型的不同，PPP項目的適用模式不盡相同，其運用的范圍也很廣，可以是一個項目的某個環(huán)節(jié)，如項目設(shè)計、建設(shè)、融資以及運營等，也可以是整個項目周期的全過程。

　　徐州市政府沒有局限于傳統(tǒng)的PPP項目融資模式，積極探索多元化的PPP項目運作模式。以推進市場化運作為指引，徐州市政府鼓勵各方根據(jù)項目特點嘗試各種形式的PPP模式創(chuàng)新和模式組合，以更好的調(diào)動社會資本的積極性，滿足政府融資需求的同時引入先進的管理及技術(shù)。

　　四、總結(jié)

　　筆者以徐州市政府PPP運作為例，分享其在PPP運作中摸索而獲的寶貴經(jīng)驗，可以看出，徐州市政府前期的積極“作為”是PPP項目順利運作的重要保證。在我國PPP運作中，政府一般作為發(fā)起方并擔(dān)當(dāng)重要角色，政府方是“不作為”、“被動作為”還是“積極作為”將顯著影響PPP項目的推進成效。

　　PPP項目復(fù)雜且不具重復(fù)性，由于地理區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域、項目類型的差異，PPP項目方案的設(shè)計可能千差萬別，現(xiàn)實操作中并不存在一個可以適用于所有或者大多數(shù)PPP項目的通用模式。因此，為快速推進項目啟動，地方政府作為發(fā)起方，必須積極主動著手項目前期準備工作，根據(jù)本地實情審慎選擇、合理設(shè)計適用的PPP模式。

　　來源：現(xiàn)代咨詢

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