PPP項目的“安全衛(wèi)士”——項目監(jiān)管

發(fā)布日期：2015-12-04來源：網(wǎng)絡來源編輯：李香玉

[摘要]

　　PPP項目的“健康檢測”

基于壟斷理論，公用事業(yè)和基礎設施領域自然壟斷性質(zhì)的存在，導致該領域某些階段會出現(xiàn)市場失靈的現(xiàn)象，降低了市場在資源配置中的效率。根據(jù)政府規(guī)制理論，(“規(guī)制”和“監(jiān)管”兩個詞都是來源于英文單詞“regulation”，屬于同一概念，此文采用監(jiān)管一詞，通用于規(guī)制[2]。)政府需要對市場失靈的領域進行規(guī)制，公用事業(yè)和基礎設施需要由政府提供，但由于政府壟斷導致該領域公共服務效率和質(zhì)量的下降，會出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象。因此，公用事業(yè)和基礎設施領域引入PPP模式是政府的必然選擇。由于PPP項目具有一次性、長期性和不完備契約性等特點，基于社會資本的逐利性，PPP項目建設和運營將面臨著更多更復雜的風險，所以在PPP項目中對政府和社會資本進行基于博弈理論的項目監(jiān)管勢在必行。PPP項目監(jiān)管的總體框架圖如下圖所示。

　　PPP項目監(jiān)管框架圖

　　基于項目區(qū)分理論，基礎設施和公用事業(yè)具有天然的公益性特征，我國的PPP項目監(jiān)管應是監(jiān)與管的統(tǒng)一[3]。監(jiān)督是政府按照合同的約定對社會資本所提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務的效率進行調(diào)控;而管理則是在公用事業(yè)和基礎設施市場化后，代表公眾的利益與社會資本博弈，最終使公眾獲得滿意的公共產(chǎn)品和服務。因此，PPP項目監(jiān)管是監(jiān)管機構(gòu)運用行政、法律、法規(guī)、經(jīng)濟等手段，發(fā)揮政府和公眾等利益相關(guān)者的監(jiān)管職責，對PPP項目的建設和運營進行監(jiān)管，以保證公用事業(yè)和基礎設施的順利實施以及公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務的效率。

　　2PPP項目監(jiān)管的“癥結(jié)所在”

　　1.未專門進行PPP立法，法規(guī)政策體系缺失

　　發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，PPP項目的成功需要完善的法律、政策框架作為支撐和約束。目前國內(nèi)針對PPP模式并沒有設立專門的法律法規(guī)。在現(xiàn)行法律體系中，PPP項目的運作所涉及民法通則、招投標法、公司法、合同法、建筑法、政府采購法等法律，內(nèi)容相對分散、適用范圍相對較窄，法律之間可能還存在相互矛盾的現(xiàn)象，不能適應PPP項目實踐的需要。各部門、各地區(qū)雖然頒布了一些行業(yè)管理辦法，如在2015年6月1日開始實行的六部委發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱25號令)，以及國家發(fā)展改革委員會按照國務院的部署和要求，在25號令的基礎上牽頭起草了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營暫行條例》。但這些部門辦法和條例缺乏權(quán)威性、強制性，也沒有解決PPP實踐中的法律沖突問題。PPP項目的建設和運營都缺少法律依據(jù)，無法為PPP項目的成功實施營造一個公平公正的法律環(huán)境。

　　2.多部門多重監(jiān)管，導致行政監(jiān)管效率不高

　　政府對PPP項目監(jiān)管的理解存在一定的偏差，認為引入PPP模式就是引入了市場機制，項目的監(jiān)管只需要依靠市場自發(fā)的調(diào)控手段。政府目前最重視PPP項目識別階段、準備階段和采購階段，一旦將項目的特許經(jīng)營權(quán)交給社會資本后便放松監(jiān)管，導致政府監(jiān)管角色缺失[4]。同時發(fā)改委、市政管理局、財政局、審計局等行政部門在現(xiàn)行PPP項目監(jiān)管體系中都扮演著非常重要的角色，PPP項目的行政監(jiān)管分散在多個不同的行政部門，但也暴露出相互之間的監(jiān)管責任邊界不清的問題，在監(jiān)管職能方面存在相互交叉的現(xiàn)象，最終導致PPP項目的行政監(jiān)管效率不高[5]。如果對私社會資本在PPP項目建設和運營過程中的監(jiān)管不力，對 PPP項目中出現(xiàn)的不規(guī)范行為聽之任之，就會導致產(chǎn)品質(zhì)量下降、經(jīng)營不善、服務效率降低甚至中斷等問題的出現(xiàn)，損害公眾的利益。

　　3.社會監(jiān)督體系不完善，社會監(jiān)督流于形式。

　　公眾作為公用事業(yè)和基礎實施的主要服務對象，需要在PPP項目實施過程中發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，來保證自己的需求和利益得到滿足。但是由于許多地方的社會監(jiān)督體系不完善，造成公共產(chǎn)品的質(zhì)量和服務的效率受到威脅。一方面由于公眾對PPP項目的監(jiān)督責任意識不足，不能把自身作為項目的參與者對項目的建設和運營進行監(jiān)督，并提出合理化建議;另一方面，地方政府缺少社會監(jiān)督機制，公眾不能采取有效的方式對PPP項目出現(xiàn)的問題進行監(jiān)督，無法快速將發(fā)現(xiàn)的問題及時反應到上級部門。因此，PPP項目所在地的社會監(jiān)督體系不完善導致需要發(fā)揮重要作用的社會監(jiān)督流于形式。

　　3PPP項目監(jiān)管的“對癥下藥”

　　1.法律約束——建立健全的PPP項目法律體系

　　基于不完全契約理論，建立健全的PPP項目法律體系以及設立專門的法律是PPP項目進行監(jiān)管的必然選擇。針對我國PPP項目方興未艾的國情，結(jié)合發(fā)達國家成功的經(jīng)驗，我國PPP項目監(jiān)管適合采用國家立法和專門立法相結(jié)合的法律體系[6]。首先，需要由立法機關(guān)建立一個國家性的法律，作為規(guī)范政府部門和社會資本行為的基礎。在法律體系不完備的情況下，國家性立法可以增強投社會資本的信心，從宏觀層面對PPP項目的各個階段進行整體約束。其次，基于PPP項目的多樣化以及各地區(qū)的差異性要求，在國家性立法的同時進行專門性立法。專門性立法是在國家統(tǒng)一立法的基礎上，針對不同PPP項目的差異性進行專門的調(diào)整，有利于最大限度地符合PPP項目的實際情況。國家性立法可以解決單獨立法權(quán)威性不足的問題，專門性法律可以深入到國家性立法所不能涉及的微觀問題。所以需要國家立法與專門立法相結(jié)合，互相補充，建立健全的PPP項目法律體系。

　　2.行政監(jiān)管——建立高效的PPP項目政府監(jiān)管機構(gòu)

　　基于政府規(guī)制理論，劃清政府行政部門的監(jiān)管邊界，明確監(jiān)管范圍，建立高效的PPP項目政府監(jiān)管機構(gòu)。監(jiān)管機構(gòu)作為PPP項目監(jiān)管體系的核心[6]，高效的監(jiān)管機構(gòu)體系有利于確保項目監(jiān)管的有效性和統(tǒng)一性，所以對各部門的監(jiān)管邊界進行明確劃分是十分必要的。PPP項目監(jiān)管機構(gòu)的設立：首先明確各個政府行政監(jiān)管部門的監(jiān)管職責和范圍。如發(fā)改委重點監(jiān)管PPP項目的發(fā)起，城鄉(xiāng)建委是PPP項目建設市場的監(jiān)管主體，市政管理局主要監(jiān)管PPP項目的融資、建設、運營、移交等狀況，財政局和審計局主要管理PPP項目的資金安全問題等。其次，設立獨立綜合性的政府監(jiān)管機構(gòu)，借鑒香港的模式由國務院直接任命一個獨立于行政部門的國家PPP項目監(jiān)管機構(gòu)[6]，然后在該國家監(jiān)管機構(gòu)下設立各個領域的專業(yè)性獨立監(jiān)管機構(gòu)，如交通獨立監(jiān)管機構(gòu)、電力獨立監(jiān)管機構(gòu)、水務獨立監(jiān)管機構(gòu)等。因此，具有獨立性和專業(yè)性的PPP項目監(jiān)管機構(gòu)就可以保證PPP項目行政監(jiān)管的效率。

　　3.社會監(jiān)督——建立完善的PPP項目社會監(jiān)督體系

　　基于利益相關(guān)者理論，完善的PPP項目社會監(jiān)督體系是PPP項目成功非常重要的保障，體現(xiàn)了公眾作為項目利益相關(guān)者參與項目的公平性和公正性。PPP項目社會監(jiān)管體系可以由兩部分組成: (1)建立PPP項目公眾投訴及建議平臺。PPP項目的受眾群體數(shù)量龐大，借鑒發(fā)達國家的做法，并結(jié)合我國的國情，創(chuàng)新式地建立PPP項目公眾投訴及建議的平臺。(2)健全PPP項目聽證會制度。一方面要建立聽證人員甄選制度，公正廣泛地選取聽證成員;另一方面，聽證的主要議題應在相關(guān)媒體上公示，開放實時網(wǎng)絡討論，真正做到公眾參與并定期把結(jié)果反饋給公眾。加大公眾在監(jiān)管過程中的參與度，建立完善的PPP項目社會監(jiān)督體系，實現(xiàn)對PPP項目監(jiān)管的再監(jiān)督，保障公眾需求得到滿足。

　　結(jié)論

　　一場PPP的盛宴正在全國各地如火如荼地上演，政府、社會資本和公眾作為PPP項目的利益相關(guān)者，必須發(fā)揮各自的監(jiān)管職責來保證PPP項目的成功。本文基于 PPP項目監(jiān)管的視角，總結(jié)我國PPP項目在監(jiān)管方面所面臨的問題，并針對性地提出了PPP項目監(jiān)管的解決措施。由于PPP項目的復雜性使其通常具有較長的特許經(jīng)營期，項目監(jiān)管像PPP項目的“安全衛(wèi)士”一樣，在建設和運營過程中能夠通過健康檢測發(fā)現(xiàn)“病癥”，并且采取有效手段進“對癥下藥”，長期有效地保證PPP項目健康有序的進行。

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