我國PPP項目出現(xiàn)的問題及實施障礙

發(fā)布日期：2015-12-11來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　來源：PPP工作中心

　　引 言

　　自 2013年十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”后，中央城鎮(zhèn)化工作會議也提出要“放寬市場準(zhǔn)入,鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營”,為民資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境。2014年無論是APEC會議還是 “PPP”中心成立的正式批準(zhǔn)，都讓“PPP” 當(dāng)之無愧的成為社會、經(jīng)濟的熱門話題。

　　然而什么是“PPP”?它是怎么出現(xiàn)的?它為什么受到國家如此熱捧?如何更深層的了解“PPP”?相信都是大家所關(guān)注的。誠然，“PPP”模式的推廣對于緩解政府地方債壓力、拉動國內(nèi)投資、促進城鎮(zhèn)化的建設(shè)都具有積極的作用，但是它是否就是公共設(shè)施項目的完美首選呢?PPP模式下公私雙方都有何得失?PPP 模式下的公共設(shè)施服務(wù)是否意味著高服務(wù)費?公路收費延期的情況在大力推廣“PPP”模式后會不會成為常態(tài)引人思考。

　　我國PPP發(fā)展障礙

　　2.1PPP項目問題概覽

　　我國實施的PPP項目已經(jīng)多達8000多個，領(lǐng)域涉及水廠、電廠等能源類，橋梁、隧道、道路等交通類，醫(yī)院、污水垃圾處理、住房民生類，體育館等娛樂類。下表統(tǒng)計了比較有代表性的項目及出現(xiàn)的原因。

　　表1：PPP項目及出現(xiàn)的問題

案例編號	項目名稱	出現(xiàn)的問題
1	江蘇某污水處理廠	2002-2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗
2	長春匯津污水處理	2005年政府回購
3	上海大場水廠	2004年政府回購
4	北京第十水廠	Anglian從北京第十水廠項目中撤出
5	湖南某電廠	沒收保函，項目徹底失敗
6	天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠	政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義
7	青島威立雅污水處理項目	重新談判
8	杭州灣跨海大橋	出現(xiàn)競爭性項目
9	鑫遠閩江四橋	2004年走上仲裁
10	山東中華發(fā)電項目	2002年開始收費降低，收益減少
11	廉江中法供水廠	1999年開始閑置至今，談判無果
12	福建泉州刺桐大橋	出現(xiàn)競爭性項目，運營困難
13	湯遜湖污水處理廠	2004年整體移交
14	延安東路隧道	2002年政府回購
15	沈陽第九水廠	2000年變更合同
16	北京京通公路	運營初期收益不足
17	北京地鐵四號線	收益不足
18	國家體育場（鳥巢）	收益不足
19	重慶水務(wù)集團項目	政府大量財政補貼
20	北京地鐵奧運支線BT項目	收益不足
21	深圳地鐵5號線BT項目	收益不足
22	南京地鐵2號線BT項目	政府回購，成功
23	廣州廣和醫(yī)院	失敗
24	北京門頭溝區(qū)醫(yī)院	收益不足
25	汕頭潮南民生醫(yī)院	成功
26	北京新里程腫瘤醫(yī)院	失敗
27	廣西來賓B電廠	政府回購
28	王小郢污水處理廠	政府回購溢價過高
29	威立雅蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目	出現(xiàn)污染后大幅漲價
30	北京亦莊燃氣BOT項目	情況不明
31	北京房山長陽新城項目	情況不明
32	湖北十堰市公交公司項目	失敗
33	廣州西朗污水處理廠	成功
34	天津威立雅水務(wù)項目	環(huán)境污染、大幅漲價

　　部分資料來源：亓霞，柯永建，王守清，基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析[J]，其他資料來自網(wǎng)絡(luò)。

　　成功的項目首先應(yīng)該是雙方合作關(guān)系得到了保持的，其次是參與項目的私人部門能夠如愿獲得部分收益，最后是社會獲得了政府部門需要提供的公共服務(wù)。PPP項目有的成功，有的失敗，總體看來，失敗的較多。導(dǎo)致失敗的因素很多，下表進行了詳細的歸納。

　　表2：導(dǎo)致我國PPP項目失敗的主要風(fēng)險因素

風(fēng)險 項目編號

法律變更

審批延誤

政府決策失誤/冗長

市民反對

政府信用

不可抗力

融資

市場收益不足

項目唯一性

配套設(shè)備服務(wù)提供

市場需求變化

收費變更

腐敗

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　　資料來源于天和智庫統(tǒng)計

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前全國PPP項目的總數(shù)共計約8000個。但在天和智庫看來，如果按照規(guī)范的模式標(biāo)準(zhǔn)來衡量，其中絕大多數(shù)PPP項目都是“掛羊頭賣狗肉”，真正意義上的PPP項目卻不足100個。

　　上述統(tǒng)計的34個PPP項目中成功的項目有三個，分別為南京地鐵2號線BT項目、汕頭潮南民生醫(yī)院、廣州西朗污水處理廠，其成功之處各不相同，如南京地鐵2號線BT項目完成后直接由政府回收。汕頭潮南民生醫(yī)院則是由于投資方不參與醫(yī)院經(jīng)營和管理而獲得成功。廣州西朗污水處理廠的成功經(jīng)驗來自于當(dāng)?shù)卣闹С帧⒑献鞣矫绹厍蚬こ坦镜募夹g(shù)優(yōu)勢、融資渠道、耐心和北京排水集團的運營能力。

　　缺少資料和相關(guān)報道的是北京亦莊燃氣BOT項目、北京房山長陽新城項目。

　　其他29項均為失敗的PPP項目。

　　特別說明：北京四號線地鐵、國家體育館、廣西來賓B電廠、王小郢污水處理廠曾經(jīng)被認為是成功項目，而實際上北京四號線和地鐵國家體育館項目至今都是連續(xù)虧損狀態(tài)，讓經(jīng)營方叫苦連連。廣西來賓B電廠至今依然是成本居高不下，只能由當(dāng)?shù)卣ㄟ^高額財政補貼方式運營，造成地方債務(wù)。而王小郢污水處理廠則由當(dāng)?shù)卣鐑r回收，當(dāng)時曾引起了業(yè)內(nèi)和媒體的廣泛質(zhì)疑，最終卻也只是不了了之，沒有有效的解決措施。

　　需要強調(diào)的是，法國威立雅水務(wù)公司在蘭州和天津的兩個水務(wù)PPP項目中利用政府監(jiān)管的漏洞偷工減料，最終導(dǎo)致蘭州長時間居民飲用水污染和天津的嚴重環(huán)境污染，這是PPP合作項目中十分令人惋惜的失敗先例。

　　從失敗的原因統(tǒng)計來看，一半PPP項目的失敗原因都是與政府不守信用有關(guān)，市場收益不足、市民反對、市場需求變化、項目唯一性、政府決策失誤也均是所占比例比較高的失敗原因，因此在PPP合作項目中特別需要注意以上幾類問題。

　　2.2 法律、政策環(huán)境障礙

　　PPP 項目采用多方合作方式，就需要合同的全程全方位管理。合同的效力取決于所在的法律環(huán)境。目前我國雖然有相對成熟的合同法體系，但是專門針對PPP項目的法律還是欠缺。PPP項目的合作一方為政府，而政府出于經(jīng)濟活動中的管理者角色，而企業(yè)出于被管理者角色。雙方角色的差異就要求有專門的適合PPP項目的法律體系來保障PPP項目的實施。各政府部門陸續(xù)有相關(guān)的條款出臺來規(guī)范PPP項目雙方行為，但是相關(guān)的法律條款仍然存在以下幾個問題：

　　1.立法層次低，法律權(quán)威性不足。相關(guān)法律文件多為《意見》《通知》形式，法律權(quán)威低于法律，不利于后續(xù)爭議的公正、規(guī)范處理;

　　2.無完整的法律體系。無系統(tǒng)的管理制度，法律法規(guī)分散、片面，各自為政，從而容易導(dǎo)致管理、責(zé)任的爭議、推諉;

　　3.規(guī)定過于籠統(tǒng)，原則性過強，實際操作指導(dǎo)性卻不強，項目的規(guī)劃、立項、主官部門審批程序、職權(quán)范圍、風(fēng)險管理和承擔(dān)、特許權(quán)協(xié)議和合同管理、項目執(zhí)行的監(jiān)督和審計等問題沒有細致規(guī)定。

　　4.由于PPP項目主體的特殊性，沒有對項目主體的地位進行一定的規(guī)定限制。PPP一方為政府，處于主動地位，往往容易濫用自己行政權(quán)力阻礙項目按合約的規(guī)定實施，致使私人利益受損。

　　5.法律、政策的一致連貫性差。政策條款很多時候都是政府單方面發(fā)行實施，私人部門沒有干預(yù)的途徑。政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、經(jīng)濟形勢變化導(dǎo)致政策改變等事時常發(fā)生。有時候政策的變更對PPP項目的一方會產(chǎn)生很嚴重的經(jīng)濟影響，導(dǎo)致雙方合作不穩(wěn)。

　　法律環(huán)境是PPP項目存在的土壤，沒有完善的法律環(huán)境，PPP項目很可能半路夭折。以杭州灣跨海大橋為例，PPP項目中，政府為了吸引私營部門投資，往往會向私營部門承諾在一定時限內(nèi)保證該項目的壟斷經(jīng)營，即項目唯一性。而杭州灣跨海大橋開工未滿兩年，相隔僅僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已經(jīng)開始項目準(zhǔn)備。而紹興杭州灣大橋顯然對杭州灣跨海大橋有競爭作用，威脅到了其項目的唯一性，使得該項目承擔(dān)了項目唯一性風(fēng)險。而杭州灣跨海大橋隨著項目唯一性風(fēng)險帶來的便是市場收益不足的風(fēng)險，因為壟斷經(jīng)營被打破，杭州灣跨海大橋的客流量顯然要低于預(yù)期，這就導(dǎo)致了其市場收益不足的結(jié)果。

　　政府的承諾很多時候都流于形式，受限于時間、領(lǐng)導(dǎo)換屆等因素，具有很大的不一致、不連貫性。而PPP項目歷時長，投資金額大，政策變化、政府不受承諾限制所造成的風(fēng)險尤顯著。只有通過法律、政策的限定才能有效保障私人部門的利益。

　　2.3 合作目標(biāo)差異障礙

　　政府部門和私營企業(yè)參與PPP項目時，對PPP項目的利益訴求存在很大分歧，政府部門渴望利用私營企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢和資金優(yōu)勢以及經(jīng)濟管理優(yōu)勢實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，反觀私營企業(yè)則希望通過獲得在投資地的競爭優(yōu)勢或者完全壟斷來獲取盡可能多的利潤。由于雙方利益訴求的差異以及自身資源的優(yōu)劣勢，雙方在收益的分配和風(fēng)險的分擔(dān)等方面要求不同，導(dǎo)致風(fēng)險分擔(dān)不合理，進而造成目前國內(nèi)能夠正常運行PPP項目少之又少。我國工程實踐中PPP 項目的交易雙方通常背離了“雙贏”的目標(biāo)，表現(xiàn)出分明的壁壘和強烈的對抗，政府部門想要更多地控制項目卻不愿意提供足夠的保障和承擔(dān)更多的風(fēng)險，投資人因而在進行投資決策時充滿了對政府部門的防備，雙方經(jīng)常陷入為了解決大量分歧而展開的無休止的再談判中，最終導(dǎo)致項目的高風(fēng)險乃至失敗。

　　國家體育場是我國第一個采用PPP模式的公益項目，2003年12月24日開工，2008年6月28竣工，投資方為中國中信集團聯(lián)合體、北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司;項目總投資313,900萬元，北京市國有資產(chǎn)有限責(zé)任公司投資占58%;中國中信集團聯(lián)合體占42%，其中中信集團占65%，北京城建集團占30%，美國金州占5%;中信集團所有的65%中，中信集團投資占90%，國安岳強占10%。融資由北京國資委和中信聯(lián)合體直接安排，并直接承擔(dān)對應(yīng)比例的責(zé)任、義務(wù)。北京市政府為特許權(quán)合約后項目的擁有者，并為項目提供低價的土地和18.154億補貼。

　　首先在項目設(shè)計上，政府出于國家立場對設(shè)計方案進行了挑選和指定，并沒有給合作方按照市場運作程序挑選的自由，導(dǎo)致合作方在方案的獲取方面出于談判弱勢地位;方案設(shè)計時政府考慮的更多的是奧運期間的使用情況而合作方更多的要考慮奧運后持續(xù)運營收益情況，但是最終政府對場館設(shè)計有絕對的決定權(quán)，導(dǎo)致場館的設(shè)計最終沒有考慮奧運會后的運營情況，后期場館獲利能力低下，合作方收益不佳。

　　2.4 收益、風(fēng)險分擔(dān)障礙

　　PPP項目投資周期長，資金量大，多個不同利益主體的特點使得PPP項目存在的風(fēng)險特別突出，而合作一方為處于主導(dǎo)地位的政府，也使得PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)機制成為PPP項目成功的薄弱環(huán)節(jié)。一個成功的風(fēng)險分擔(dān)機制對于PPP的成功至關(guān)重要。

　　1.風(fēng)險識別不全面

　　PPP 項目涉及范圍廣、持續(xù)時間長、參與主體多，PPP項目中各種大小風(fēng)險層出不窮，由于風(fēng)險識別的手段、方法有限，導(dǎo)致很多潛在的風(fēng)險不能被識別、重視，一旦此類風(fēng)險發(fā)生，并且缺乏前期相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)規(guī)定，使得此類風(fēng)險最終由其中弱勢一方承擔(dān)，最終威脅PPP項目的順利實施。

　　國資委和中信集團合作的國家體育場項目采用的PPP模式，項目期間政府需求、設(shè)計的變更要求都嚴重影響了項目的成本、建設(shè)期限和后期盈利，而由于協(xié)議時未考慮到這些風(fēng)險，最后不得不由非政府的弱勢一方承擔(dān)。

　　2.風(fēng)險分擔(dān)不合理

　　政府總是希望將風(fēng)險最大限度的轉(zhuǎn)移給私人部門，而這樣直接導(dǎo)致招標(biāo)價格偏高，且一些政策風(fēng)險、法律風(fēng)險等對政府來說更容易控制。

　　菲律賓政府能夠通過主動承擔(dān)項目政策風(fēng)險，承諾如若發(fā)生政策性事故，國家電力局會以繼續(xù)支付電費的形式分擔(dān)風(fēng)險，從而保障了項目的順利實施，而我國政府恰恰相反，更傾向于將責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人部門。

　　3.風(fēng)險應(yīng)對無力

　　PPP項目最常遭遇到政府政策變更、收益不足的風(fēng)險，而這些風(fēng)險是前期很難預(yù)測并通過合同規(guī)定來進行規(guī)避的，面對這些風(fēng)險，私人部門常常無能為力，只能自己承受。

　　上海大場水廠是由英國泰晤士水務(wù)公司投資與上海市人民政府合作的PPP項目。但由于2002年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》的頒布，導(dǎo)致項目公司被迫與政府重新進行投資回報率的談判，最終該項目在2004年被政府回購。

　　某些行業(yè)里一直存在“成本價格倒掛”現(xiàn)象,即收入小于成本，這些行業(yè)一直由國有企業(yè)把持，虧損由地方政府以公共財政補貼來解決。當(dāng)市場化之后引入外資或民營資本后,都需要通過提價來實現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定,公用事業(yè)價格等政府指導(dǎo)價、政府定價,應(yīng)當(dāng)建立聽證制度, 這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤。比如上海人大代表提出反對水價上漲的提案,造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施，也因此泰晤士水務(wù)出售了其大場水廠的股份。而由于高固定投資回報率的要求導(dǎo)致大場水廠的高水價，對自來水廠來較大的運營壓力。并且危害到了公眾利益，導(dǎo)致大場水廠同時承擔(dān)了市民反對風(fēng)險。

　　如若項目初期合作時候就考慮到可能的政策變更風(fēng)險，并提前列出雙方在出現(xiàn)政策變更情況時的雙方應(yīng)對方案，列出政府保障政策變更風(fēng)險補償條款等措施，則項目不一定會失敗收場。

　　2.5政府信用障礙

　　PPP模式是私人部門與公共部門的合作，公共部門即政府一方。由于合作主體的特殊性，合作方的信用即政府信用成為關(guān)系PPP項目成敗的重要因素。普通的市場主體之間可以通過合約對雙方行為進行約束，違反合約可以訴諸法律。然而政府部門不是一般的市場主體，有些用來調(diào)節(jié)一般市場主體的法律條款并不適用于政府。并且政府有權(quán)出臺一些行政法規(guī)來規(guī)范市場經(jīng)濟，無論政府怎么做，似乎都合理合法，且政府換屆出現(xiàn)的政策、目標(biāo)、方向的變更都是常事。然而對私人部門來說，雙方的合作關(guān)系要求政府能夠言行一致，朝令夕改的代價是很大的。

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