PPP物有所值評價指引落地 以定性評價為主

發(fā)布日期：2016-01-04來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　 來源：財新網(wǎng)

　　 文|李競一(濟(jì)邦咨詢公司執(zhí)行董事、副總經(jīng)理)

　　 作為一個試行期2年的指引性文件，VfM評價指引從概念定義、理念傳輸、方法指引、政策銜接、制度建設(shè)等方面，改良性地構(gòu)建起適應(yīng)中國PPP項(xiàng)目實(shí)際情況的物有所值評價基本體系。

　　 12 月28日，財政部正式發(fā)布關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知(財金[2015]167號文)，業(yè)界“千呼萬喚始出來”的官方版VfM評價指引，終于登場。筆者此前參與了這份文件征求意見稿的修訂工作，對指引文件后續(xù)修訂完善的各版本有所了解，外加市面上流傳出來的版本已在各地PPP實(shí)踐中付諸使用，此次發(fā)布正式版本，更像是在等另一只靴子落地。

　　 1.試行

　　 通知正文即寫明，“由于實(shí)踐中缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，難以形成成熟的計量模型，物有所值定量評價處于探索階段，各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)客觀需要，因地制宜地開展物有所值評價工作。施行過程中的問題和建議，請及時反饋我部。”同時，細(xì)心的朋友可能發(fā)現(xiàn)了，PPP項(xiàng)目識別階段的“兩項(xiàng)評價論證”工作中，PPP物有所值評價指引標(biāo)明了“試行”二字，而財政承受能力論證指引并沒有。

　　 這兩個指引的制定，緣起去年發(fā)布的PPP操作指南(113號文)，編制工作基本上也是同步開始的，但財政承受能力論證指引上半年已經(jīng)發(fā)布，VfM評價指引雖早已成文卻難產(chǎn)至今，并且發(fā)布的是試行稿。可見，財政部對物有所值的評價方法的成熟度尚存顧慮。

　　 筆者揣測，財政部在VfM評價指引過程稿業(yè)已流出并在PPP項(xiàng)目中大量使用的情況下，仍然對官方版本忍而不發(fā)，這相當(dāng)于為VfM評價指引做了一次全國范圍內(nèi)的市場測試，讓這些應(yīng)用了相關(guān)方法的PPP項(xiàng)目做一次實(shí)證檢驗(yàn)。這里不得不提到昨天與VfM評價指引同步發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運(yùn)行的通知》，物有所值定量評價的開展，很大程度上受制于匱乏的數(shù)據(jù)積累，PPP綜合信息平臺對于PPP項(xiàng)目的數(shù)據(jù)收集和分析大有裨益，但對于傳統(tǒng)政府投資運(yùn)營方式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)據(jù)無法覆蓋，仍然無法解決定量評價中建立PSC所需的數(shù)據(jù)需求。

　　 2.開展階段

　　 指引強(qiáng)調(diào)中國境內(nèi)擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目識別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評價。從國際經(jīng)驗(yàn)上看，物有所值評價可以貫穿應(yīng)用于項(xiàng)目的全生命周期，識別階段用于判斷項(xiàng)目是否采用PPP，準(zhǔn)備階段用于判斷邊界條件深化或方案完善調(diào)整后是否仍然采用PPP，采購階段用于判斷不同的響應(yīng)文件是否能夠達(dá)成物有所值以及哪個響應(yīng)文件達(dá)成了更高程度的物有所值，執(zhí)行階段在中期評估中檢驗(yàn)項(xiàng)目是否達(dá)成物有所值，移交階段在后評價中復(fù)盤全生命周期的物有所值達(dá)成情況。

　　 由此可見，當(dāng)前階段推行物有所值評價的目的，還是在于防止地方政府響應(yīng)過度造成PPP項(xiàng)目一哄而上，許多不適宜采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目盲目上馬，導(dǎo)致政府和社會效率損失。當(dāng)然，在指引的最后部分也提出了在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)和期滿后，將物有所值評價報告作為項(xiàng)目績效評價的重要組成部分，對照進(jìn)行統(tǒng)計和分析，體現(xiàn)了對物有所值評價在執(zhí)行階段和移交階段作用的肯定。

　　 3.定性為主

　　 指引提出現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價，亦是出于前述對定量評價數(shù)據(jù)積累不足和方法論尚不成熟的考慮。一些此前比較糾結(jié)的地方政府可以放心了，定量評價并非一定要做。不過指引也充分肯定了定量評價在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險分配、成本測算、數(shù)據(jù)收集、項(xiàng)目決策和績效評價等方面的重要作用，展現(xiàn)了不因?qū)嵤├щy而放棄的積極態(tài)度，未來?xiàng)l件成熟時定量評價仍將成為物有所值評價體系的核心。

　　 4.專家參與

　　 指引提出積極利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量，并對評價專家的專業(yè)構(gòu)成、專家組會議的組織等進(jìn)行了明確的規(guī)定，專家參與物有所值定性評價成為規(guī)定動作，此前地方政府自行組織評價工作的做法行不通了。不過可以與PPP綜合信息平臺建立的機(jī)構(gòu)庫中的專家資源形成對接，再也不用擔(dān)心找不到專家了，而且是通過PPP綜合信息平臺進(jìn)行信用記錄、跟蹤、報告和信息公布等監(jiān)督管理程序篩選出的合格專家。

　　 5.評價素材

　　 指引明確物有所值評價的素材包括：(初步)實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目的(預(yù))可行性研究報告、設(shè)計文件等。很多地方政府不清楚項(xiàng)目PPP運(yùn)作的開展與項(xiàng)目基建立項(xiàng)程序之間的關(guān)系和順序。筆者認(rèn)為，PPP運(yùn)作最好在立項(xiàng)完成后進(jìn)行，一來開展PPP運(yùn)作需要縣級以上人民政府授權(quán)，項(xiàng)目沒有立項(xiàng)就沒有合法身份，或者說從法律意義上就還沒有這個項(xiàng)目，如果未經(jīng)立項(xiàng)就開展PPP運(yùn)作，理論上存在立項(xiàng)失敗導(dǎo)致PPP運(yùn)作的投入全都成為無用功的可能性;二來PPP項(xiàng)目的識別工作需要項(xiàng)目產(chǎn)出說明、(預(yù))可研等作為基本素材，沒有這些素材便開展的識別工作無疑是拍腦袋。

　　 6.適度放權(quán)

　　 指引要求在開展物有所值評價時明確是否開展定量評價，并明確定性評價程序、指標(biāo)及其權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)等基本要求;開展物有所值定量評價時明確定量評價內(nèi)容、測算指標(biāo)和方法，以及定量評價結(jié)論是否作為采用PPP模式的決策依據(jù)。此前VfM評價指引的過程稿中，曾有幾稿是明確了十幾項(xiàng)定性評價指標(biāo)及其具體權(quán)重，甚至對每項(xiàng)指標(biāo)的評分分檔標(biāo)準(zhǔn)都有規(guī)定?，F(xiàn)在將此權(quán)限下放，允許地方政府根據(jù)項(xiàng)目具體情況，定制差異化的評價指標(biāo)并設(shè)置權(quán)重，可以更接地氣和符合項(xiàng)目實(shí)際情況。當(dāng)然，為防范定性評價體系去標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)致地方政府將定性評價流于形式的風(fēng)險，指引仍然設(shè)置了六項(xiàng)基本評價指標(biāo)和幾項(xiàng)補(bǔ)充評價指標(biāo)，并對其權(quán)重進(jìn)行了區(qū)間限制，對評分標(biāo)準(zhǔn)則僅作了等級劃分。應(yīng)該說與之前控制過度和放權(quán)過度的兩種極端版本的過程稿相比，正式發(fā)布的版本更加符合適度控制的科學(xué)指引原則，必須給此等管理智慧點(diǎn)贊。

　　 7.PPP值設(shè)定

　　 定量評價部分關(guān)于PPP值的設(shè)定，選擇了參照財政承受能力論證指引及有關(guān)規(guī)定測算，從原理上符合對不同公共服務(wù)提供方式下政府成本進(jìn)行比較的初衷，但由于財政承受能力論證指引的測算結(jié)果與項(xiàng)目財務(wù)測算中慣常使用的DCF模型測算結(jié)果并不一致，因此筆者對此規(guī)定持有一定的保留意見，從將政府支出義務(wù)納入跨年度財政預(yù)算的角度出發(fā)，建議還是采用DCF模型坐實(shí)測算結(jié)果為宜。如前所述，PSC值確定的難點(diǎn)在于，傳統(tǒng)政府投資運(yùn)營方式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作不到位，同時競爭性中立調(diào)整值和風(fēng)險成本的定量化測算也需要大量數(shù)據(jù)支撐，尤其是競爭性中立調(diào)整值，還應(yīng)包括公共服務(wù)的提供主體因所有制差異產(chǎn)生的行為差異導(dǎo)致的成本差異，其客觀數(shù)據(jù)基本不可得，而PPP綜合信息平臺尚不能解決這些問題。

　　 8.參照項(xiàng)目選擇

　　 關(guān)于參照項(xiàng)目的選擇，理論上應(yīng)當(dāng)選擇同時具備“時間相近”、“地點(diǎn)相近”、“產(chǎn)出相同或相近”、“政府采用現(xiàn)實(shí)可行并最有效率的傳統(tǒng)提供方式”等條件的實(shí)際項(xiàng)目，但現(xiàn)實(shí)中符合這些條件的項(xiàng)目樣本很少，尤其是在傳統(tǒng)的政府提供方式下，一些公共產(chǎn)品或服務(wù)很難達(dá)到產(chǎn)出相同或相近的要求，因此指引提出了虛擬項(xiàng)目作為備選項(xiàng)(并且放在了實(shí)際項(xiàng)目的前面)。某種意義上，這是對符合條件的實(shí)際項(xiàng)目并不易得的現(xiàn)實(shí)情況做出的妥協(xié)。

　　 總體而言，作為一個試行期2年的指引性文件，VfM評價指引從概念定義、理念傳輸、方法指引、政策銜接、制度建設(shè)等方面，改良性地構(gòu)建起適應(yīng)中國PPP項(xiàng)目實(shí)際情況的物有所值評價基本體系，為如火如荼的PPP模式推廣應(yīng)用提供了重要的支撐性工具。未來通過在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的不斷應(yīng)用，VfM評價指引還會獲得深化和完善，甚至創(chuàng)造性地形成具有中國PPP項(xiàng)目特征的新方法論。

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